II SA/Rz 338/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w(...) z dnia (...) Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej następnie jako KPA oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 2994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonych terminów rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki, określając w tym zakresie termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 15 kwietnia 2009r. oraz termin jej zakończenia do dnia 15 czerwca 2009r., zaś w pozostałej części utrzymał kwestionowany akt w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że powyższą decyzją z dnia [...] października 2008r. organ I instancji nakazał A. T. zamieszkałemu w P., A. T. zamieszkałemu w K., J. T. oraz W. T. rozbiórkę nieużytkowanego i znajdującego się w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. N. w P., wskazując równocześnie termin jej rozpoczęcia na dzień 2 marca 2009r. oraz termin jej zakończenia i uporządkowania terenu do dnia 4 maja 2009r. Rozstrzygnięcie to poprzedzono ustaleniem, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiada dach o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną. Znajduje się on w złym stanie technicznym tj. ściany drewniane są w niektórych miejscach zbutwiałe, zagrzybione i zaatakowane przez szkodniki drewna. Stropy w niektórych miejscach są odkształcone i miejscowo zapadnięte (podparte stemplami budowlanymi). Na elewacji budynku występują duże ubytki tynku, okna są powybijane i zabezpieczone deskami i płyta pilśniową. Budynek jest nieużytkowany i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Nie nadaje się do zamieszkania z uwagi na powyższy stan techniczny. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest powódź, która miała miejsce w 1987r. a następnie także warunki atmosferyczne oraz brak remontów. Z oświadczeń jednego ze współwłaścicieli obiektu wynika, iż aktualnie jest on użytkowany jako budynek gospodarczy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. T. zwracając uwagę, iż w miarę swoich możliwości dokonał zabezpieczeń przedmiotowego budynku, pozwalających na jego użytkowanie dla własnych celów niemieszkalnych, dlatego też konstrukcja budynku jest obecnie stabilna. Zaznaczył, iż w przyszłości zamierza przeprowadzić kolejne remonty celem przywrócenia użyteczności przynajmniej połowy budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wskazane odwołanie jako niezasługujące na uwzględnienie. Argumentując powyższe stanowisko organ wskazał, iż podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą jego właścicielowi lub zarządcy jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu, określając jednocześnie terminy przystąpienia do tychże robót oraz ich zakończenia - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem właściwy organ na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej (jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia) po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Mając na względzie powołane regulacje prawne oraz okoliczności sprawy organ odwoławczy przyjął, iż decyzja podjęta w I instancji stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie. Budynek, którego sprawa dotyczy znajduje się bowiem w złym stanie technicznym. Jak wynika z oświadczeń współwłaścicieli nie był on remontowany od 20 lat i jest nieużytkowany. W miarę upływu czasu budynek ten ulega dalszej degradacji i nie nadaje się do remontu. Każda naprawa części budynku wiązałaby się bowiem ze zniszczeniem innych elementów konstrukcyjnych. W świetle zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1997r.) ze względu na jego lokalizację nie można zmienić sposobu użytkowania na gospodarczy. Usytuowany jest on bowiem na obszarze oznaczonym symbolem 3MNj przeznaczonym na zabudowę jednorodzinną. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. T. wnosząc o jej uchylenie. W jego ocenie, organy błędnie przyjęły, że przedmiotowy budynek nie był remontowany od 20 lat. Wprawdzie nie przeprowadzono generalnego remontu, jednak dokonywano bieżących napraw w celu utrzymania zadowalającego stanu technicznego. Przy podejmowaniu decyzji nie uwzględniono również faktu, iż wskazany obiekt jest przez cały czas użytkowany. Składający skargę zarzucił, że nie dokonano szczegółowych oględzin oraz oceny stanu technicznego. Protokół oględzin nie opisuje sytuacji całości budynku, nie jest dostatecznie precyzyjny. Błędem, zdaniem skarżącego, było nienakazanie właścicielom obiektu sporządzenia ekspertyzy technicznej. Skarżący podniósł, że brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki w sytuacji gdy stan techniczny budynku nie wskazuje na to, by stanowił on zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia czy też środowiska. Zakwestionował - jako zupełnie nieuzasadnione - stwierdzenie, iż każda naprawa części budynku wiązałaby się ze zniszczeniem innych elementów konstrukcyjnych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. W piśmie uzupełniającym skargę A. T. zaznaczył, że zamierza wykonać remont obiektu, którego dotyczy sprawa i w tym celu gromadzi dokumenty stanowiące niezbędne załączniki stosownego zgłoszenia w Urzędzie Miasta. Do pisma dołączył dwa egzemplarze opinii technicznej celem wykazania faktycznej możliwości wykonania zamierzonego remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności. Bada zatem zgodność skarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Uwzględniając skargę sąd administracyjny uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Należy też zauważyć, iż wedle art. 135 P.p.s.a. sąd może także zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Organy obydwu instancji dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma wyrażona w art. 7 KPA zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem zebrać w sposób wyczerpujący a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy celem subsumcji faktów, które uzna za udowodnione pod stosowną w danym wypadku normę prawną oraz ustalenia konsekwencji prawnych owych faktów (art. 77 § 1 KPA). Zajęte stanowisko organ winien zaś uzasadnić w sposób wymagany przez art. 107 § 3 KPA. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej dotyczy każdego postępowania jurysdykcyjnego, a więc prowadzonego tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie przedstawionych mu akt sprawy, ale sam winien ocenić, czy zgromadzony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia co do meritum w oparciu o istniejący w dniu orzekania stan prawny. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem zmierzać jedynie do kontroli poprawności aktu podjętego w I instancji, lecz w razie potrzeby konieczne jest w nim uzupełnienie materiału dowodowego sprawy (art. 136 KPA), a co za tym idzie ponowne ustalenie stanu faktycznego. Omówionym wyżej wymaganiom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA nie odpowiadają wydane w niniejszej sprawie decyzje. Ich podstawę materialnoprawną stanowiły art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Stosownie do tego pierwszego przepisu, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z regulacji powyższej jednoznacznie wynika, iż przesłanką rozbiórki orzekanej w tym trybie jest fakt nieużytkowania (bądź niewykończenia) obiektu budowlanego oraz stan techniczny wskazujący na nienadawanie się tegoż obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia. Wymienione przesłanki muszą być jednak spełnione łącznie. Przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ogranicza zatem możliwość nakazania rozbiórki do nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, które nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Oznacza to innymi słowy, iż w sytuacji, gdy zachodzi możliwość remontowania konkretnego obiektu budowlanego, nie można zastosować wobec niego nakazu rozbiórki w trybie omawianego przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 13.11.2003r., SA/Rz 1104/2001, LexPolonica nr 365642). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, iż budynek znajdujący się na działce nr ewid. gr [...] usytuowanej przy ul. N. w P. nie jest użytkowany jako budynek mieszkalny, co stanowi o spełnieniu pierwszego z wymogów art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowy budynek ma charakter mieszkalny, co jest niekwestionowane. Nie można tym samym uznać za usprawiedliwioną argumentacji skarżącego, iż wobec faktu użytkowania tego obiektu jako budynku gospodarczego, brak podstaw do twierdzenia o zachodzeniu przesłanki nieużytkowania w rozumieniu powołanego art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie zostało natomiast, w ocenie Sądu, należycie wyjaśnione czy w sprawie spełniona została druga ze wskazanych w tym przepisie przesłanek. Chodzi mianowicie o kwestię czy budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] w P. nadaje się do remontu. Organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie dokładnych ustaleń, ograniczając się w uzasadnieniu swej decyzji do podniesienia, że przedmiotowy budynek nie był remontowany od ponad 20 lat a jego funkcja mieszkalna nie została przywrócona po powodzi. Również organ odwoławczy nie uzupełnił w tym zakresie materiału dowodowego, zaś w rozstrzygnięciu stwierdził jedynie lakonicznie, iż budynek mieszkalny przy ul. N. w P. ulega dalszej degradacji i nie nadaje się do remontu. Każda bowiem naprawa części budynku wiązałaby się ze zniszczeniem innych elementów konstrukcyjnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden jednak sposób nie uzasadnił powyższego stanowiska. Tymczasem § 2 pkt 2 oraz § 4 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. przewidują możliwość nałożenia na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku sporządzenia jego ekspertyzy technicznej. Jak wynika z § 4 powyższego aktu wykonawczego organ nie jest zobligowany do wydania nakazu tej treści. Ekspertyzę wykonuje się bowiem, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Nie nakładając takiego obowiązku organy zapewne nie miały tego typu zastrzeżeń, jednakże uzasadniając swe rozstrzygnięcia w żaden sposób tego nie wykazały, nie wyjaśniając w istocie w żaden sposób, co już wyżej zaznaczono, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie nadaje się do remontu. Podniesione uchybienie organów jest tym większe, jeśli zważy się na to, że współwłaściciele budynku mieszkalnego wyrażali jednoznaczną wolę doprowadzenia go do stanu używalności zgodnie z przeznaczeniem, a fakt ten był organom znany. Podczas oględzin w dniu 15 lipca 2008r. oświadczenie tej treści złożył W. T., natomiast w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego uczynił to także skarżący A. T. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona powołuje się na istotne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na opinię techniczną dołączoną do sprawy na etapie postępowania sądowego, która określa sposób przeprowadzenia remontu przedmiotowego obiektu. Dysponując dowodami wynikającymi z akt sprawy organy nie mogły zatem – w ocenie Sądu - uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Pomimo braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił go, co stanowi o naruszeniu art. 136 KPA. W konsekwencji brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła więc także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 135 P.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpatrując ponownie powyższą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien - mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów - ustosunkować się do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego przy piśmie uzupełniającym skargę (opinia techniczna). Jeśli okaże się ona niewystarczająca do należytego rozstrzygnięcia sprawy, organ rozważy nałożenie na właścicieli obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r., a następnie w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wyda stosowną decyzję. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.