II SA/Rz 339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania produktu - skargę oddala - Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej zwanej jako Spółka) jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS [...]) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania produktu, którą wydano w następującym stanie sprawy; Upoważnieni pracownicy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej [...] w dniu [.] października 2014 r. przy asyście funkcjonariuszy Policji oraz Straży Miejskiej przeprowadzili kontrolę obiektu handlowego przy ul. P. [...] w K. działającego pod nazwą "[...]" należącego do Spółki. Przebieg i wyniki kontroli przedstawiono w protokole o nr [...]. Wynika z niego, że kontrolę przeprowadzono bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej dokonania z uwagi na podejrzenie, że w placówce dochodzi do naruszania zakazu wprowadzania do obrotu na terytorium kraju środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm.) dalej zwanej: "Upn". Podczas kontroli ujawniono w obiekcie produkt o nazwach "Cząstka Boga: Waju 0,3 g", "Cząstka Boga: Waju1 0,3 g", "Cząstka Boga: Kunti 1g", "Cząstka Boga: Saka 0,5 g". Powzięto wobec tego podejrzenie o możliwości wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a o sprzedaży tych produktów świadczył zapis w kasie fiskalnej. Wobec tego w toku kontroli zabezpieczono łącznie 27 sztuk produktów (na podstawie wydanego postanowienia nr [...]) bez pobierania próbek, które pobrano z takich samych produktów w tym samym punkcie w dniu 16 października 2014 r. Na podstawie wyników kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], orzekł o zatrzymaniu produktów: Cząstka Boga: Waju 0,3 g" – 4 sztuki, "Cząstka Boga: Waju1 0,3 g" – 3 sztuki, "Cząstka Boga: Kunti 1g" – 9 sztuk, "Cząstka Boga: Saka 0,5 g" – 11 sztuk, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że używanie środków zastępczych stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, czego potwierdzeniem są odnotowywane zatrucia środkami zakupionymi w sklepie "[...]" w K. Przeprowadzane wcześniej przez organy inspekcji sanitarnej badania produktów o nazwie "Cząstka Boga" zbywane w sklepie "[...]" w K. potwierdzały, że w placówce tej były wprowadzane do obrotu środki zastępcze. Okoliczności te dawały podstawę do uzasadnionego podejrzenia, że w sklepie tym mogą być w dalszym ciągu wprowadzane do obrotu środki zastępcze, co jest zakazane na mocy przepisów Upn. Wobec tego postanowiono o zatrzymaniu produktów stwierdzonych podczas kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki opisaną na wstępie decyzją PWIS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kontrole w sklepie "[...]" były przeprowadzane w dniach 16, 17, 18 i 19 października 2014 r. podczas których stwierdzano obrót produktami o nazwach handlowych "Cząstka Boga". Taka sama sytuacja miała miejsce w dniu 20 października. Wcześniej w obiekcie tym podobne produkty wprowadzała do obrotu inna spółka z siedzibą [...], której wspólnikiem również – podobnie jak w przypadku A. sp. z o.o. był J. G. Przeprowadzane dotychczas badania wskazywały na obecność w składzie związków chemicznych uznawanych za środki zastępcze. Okoliczności te stanowiły zatem podejrzenie wprowadzania w tym sklepie do obrotu środków zastępczych mogących stwarzać zagrożenie życia i zdrowia ludzi, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest zakazane. Dlatego istniały podstawy do podjęcia działań nakierowanych na likwidację stwierdzonego zagrożenia. Wcześniej w dniu 17 października wydano decyzję o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu i zaprzestania prowadzenia działalności, a obecnie konieczne stało się także wydanie decyzji o zatrzymaniu kolejnych stwierdzonych w obiekcie produktów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka sformułowała zarzuty tożsame do zawartych w odwołaniu, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W ocenie strony skarżącej organy wadliwie uzasadniły wydane decyzje, czym naruszyły art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), a ponadto oparły rozstrzygnięcie na dowodach pozyskanych podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo zgłoszonego sprzeciwu. Nie wykazano, aby istniało uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty stwarzały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także by produkty te stanowiły środki zastępcze. Nie odniesiono się przy tym do tego, że zatrzymane produkty – zgodnie z zamieszczoną na opakowaniu informacją, nie są przeznaczone do spożycia, a nie wykazano, aby substancje te były przeznaczone do używania zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Nie zapewniono również Spółce prawa czynnego udziału w postępowaniu i bezzasadnie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano decyzje organów inspekcji sanitarnej, mocą których zatrzymano szereg należących do Spółki produktów z powodu powziętego podejrzenia, że mogą one stanowić środki zastępcze w rozumieniu przepisów Upn. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) dalej zwanej: "uPIS" oraz art. 44b i art. 44c ust. 1 i 2 Upn. W myśl art. 1 pkt 6 uPIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Działalność ta polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Stosownie do 4 ust. 1 pkt 4 uPIS, do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotycząca warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Inspektor sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma m.in. prawo wstępu do obiektów handlowych oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób, żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych oraz pobierania próbek do badań laboratoryjnych (art. 25). W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania takiej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 27c ust. 1 i 3 uPIS). Inspektorzy są również uprawnieni do zabezpieczenia środków spożywczych, czy przedmiotów użytku. W myśl art. 44b Upn na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na środków zastępczych, tj. – jak stanowi art. 4 pkt 27 tej ustawy, substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktu, rośliny, grzyba lub ich część, zawierających taką substancję, używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c uPIS, a obowiązkiem Głównego Inspektora Sanitarnego jest poinformowanie opinii publicznej o wydaniu decyzji określonej w art. 27c ust. 1 uPIS (art. 44c ust. 1 i 2 Upn). Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 4 pkt 34 Upn, ponieważ zawiera on definicję wprowadzania do obrotu, przez co rozumie się udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Mając na względzie powyższe oraz zawarte w zaskarżonych decyzjach uzasadnienie przyczyn zatrzymania produktów kontrolowane decyzje uznać należało za zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym przez Spółkę sklepie stwierdzono szereg produktów o rodzajowej nazwie handlowej "Cząstka Boga", które były wprowadzane do obrotu, czego dowodem okazały się zapisy z kasy fiskalnej. Stwierdzenie takie odnotowano w protokole kontroli, który stanowi dokument urzędowy, a przez to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, a co nie zostało przez Spółkę podważone. Pracownicy PPIS [...] prowadzili czynności kontrole w tym samym sklepie należącym do Spółki także wcześniej, w tym w dniu 16, 17, 18 i 19 października 2014 r., a w dniu [...] października 2014 r. wydano decyzję nr [...] o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu ww. produktów oraz nakazano zaprzestania prowadzenia działalności i zatrzymano produkty o rodzajowej nazwie "Cząstka Boga". Pobrano wówczas także próbki produktów do badań, a produkty zabezpieczono na czas niezbędny do przeprowadzenia badań. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] po kontroli z dnia 19 października również zatrzymano szereg produktów o takich nazwach. Dowody potwierdzające te okoliczności znajdują się w aktach spraw sądowych o sygn. II SA/Rz 399/15 oraz znajdujących się w nich aktach administracyjnych o nr [...] oraz aktach II SA/Rz 218/15 i nr [...], a które znane są Spółce z faktu uczestniczenia w tych postępowaniach w charakterze strony. W związku z tym, że w dniu kolejnej kontroli 20 października 2014 r. również stwierdzono obrót takimi samymi produktami przez ten sam podmiot zasadnie przyjęto, że zachodziło podejrzenie, o którym mowa w art. 44c ust. 1 Upn, tj. że w placówce tej może być wprowadzany do obrotu środek zastępczy. Ponadto, co także odnotowano w protokole, na etykietach brakowało konkretnych informacji o cechach produktu, w tym jego składzie, terminie przydatności do użycia czy daty produkcji, co również uzasadniało podjęcie przez organu inspekcji sanitarnej stosownych działań. W myśl bowiem cytowanego już art. 4 ust. 1 pkt 4 uPIS, do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy m.in. kontrola warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku (a nie tylko żywnością czy środkami przeznaczonymi do spożycia) oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Podejrzenie, o którym wyżej mowa, to nic innego jak przypuszczenie. Jak stwierdzono w decyzji organu I instancji, a co znajduje potwierdzenie w aktach innych spraw prowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej, produkty o rodzajowej nazwie "Cząstka Boga" zawierały środek zastępczy: pentedron, 3-MMC, UR 144. M.in. w aktach spraw sądowych o sygn. II SA/Rz 503/15 (dotyczących decyzji nr [...]) oraz II SA/Rz 536/15 (dotyczących decyzji o nr [...]) znajdują się sporządzone na zlecenie Wojewódzkiej Stacji Epidemiologiczno-Sanitarnej [...] opinie chemiczno-toksykologiczne wskazujące, że produkty o nazwie handlowej "Cząstka Boga" zawierały ww. środki zastępcze. Wprawdzie badania te przeprowadzono na podstawie próbek pobranych przez PPIS [...] z produktów wprowadzonych do obrotu w sklepie przy Al. [...] w S. i np. ich kopii nie włączono do akt niniejszej sprawy, to jednak nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ wiedzę o tym fakcie posiadał zarówno organ wyższego stopnia wspólny dla PPIS [..] jak i PPIS [...], tj. PWIS w [...], jak i Spółka, będąca stroną tych postępowań. Nie jest ponadto sporne, że produkty takie były w K. w tym samym lokalu wprowadzane do obrotu także przez inne spółki prawa handlowego, których jedynym wspólnikiem był J. G., a działające m.in. pod firmami: B. sp. z o.o., C. sp. z o.o., D. sp. z o.o., E. sp. z o.o., F. sp. z o.o., A. sp. z o.o. czy G., wszystkie z siedzibą [...]. Wszystkie te okoliczności stanowiły dostateczne uzasadnienie istnienia podejrzenia uprawniającego do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 44c ust. 1 Upn, w tym wydania decyzji określonej w art. 27c uPIS. Wskazać również należy, że przed wydaniem kontrolowanych decyzji organy inspekcji sanitarnej nie miały obowiązku podejmowania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 uPIS, ponieważ w stosunku do Spółki decyzja taka została już wydania w dniu [...] października 2014 r. Tym samym niedopuszczalne byłoby powielenie wydanego uprzednio nakazu, skoro wcześniej wstrzymano już wprowadzanie rzeczonych produktów do obrotu. Natomiast prawidłowo postąpiono wydając decyzję o zatrzymaniu produktów ujawnionych podczas kolejnej kontroli w tym samym lokalu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Ustalenia i ocenę stanu faktycznego odnieść należało jedynie do podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a nie było konieczności wykazywania tych okoliczności dowodem potwierdzającym niedopuszczalny skład produktu. Zatrzymany produkt nie musi być przeznaczony do spożycia, aby znalazł się w zainteresowaniu organów inspekcji sanitarnej, skoro do zadań Inspekcji należy także m.in. kontrola warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Wprowadzony w art. 44b Upn zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów określone art. 4 pkt 27 tej ustawy, sam w sobie zawiera ustalenie, że środki te stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i dlatego uzasadnione było zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 10 § 2 Kpa. Uzasadnione było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro chodziło o natychmiastowe zatrzymanie podejrzanych produktów, a to ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej to wprawdzie Spółka wniosła sprzeciw w trybie art. 84c tej ustawy, jednak nie miało to miejsca w czasie trwania kontroli. Tymczasem, jak wynika z art. 84c ust. 1, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy. Treść art. 84c ust. 9 i 10 ustawy przemawia za przyjęciem, że jego wniesienie po zakończeniu kontroli jest bezskuteczne. Nie naruszono również art. 27c ust. 1 i 3 uPIS, ponieważ przepis ten samoistnienie nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, a był nim art. 44c ust. 1 Upn, który uprawnia organy inspekcji sanitarnej do wydania decyzji określonych w art. 27c uPIS w przypadku powzięcia podejrzenia, a nie uzasadnionego podejrzenia, jak to ma miejsce na gruncie przepisów uPIS. W kontrolowanym postępowaniu organy nie przesądziły, że miały do czynienia ze środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 Upn, lecz decyzję o zatrzymaniu produktów podjęły jedynie w związku z podejrzeniem, że mogą one stanowić takie środki. Z dotychczas wyłożonych względów nie ma również żadnego znaczenia dla losów postępowania, że nie udowodniono, iż zatrzymane produkty były używane jako środki zastępcze, ponieważ wystarczającą okolicznością faktyczną było wykazanie, że były one wprowadzane do obrotu. Podejrzenie to powzięto w związku z wiedzą uzyskaną z wcześniej prowadzonych postępowań, zatrzymywaniem i analizą tożsamych rodzajowo produktów, jak i brakiem informacji o składzie i dacie wytworzenia produktu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę jako niezasadną oddalono.