II SA/Rz 339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Ł. N. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Budowa budynku handlowo-magazynowo- usługowego, miejsc postojowych samochodów osobowych i dostawczych, urządzenia reklamowego, towarzyszącej infrastruktury technicznej i przełożenie kolidującego uzbrojenia terenu na działkach nr 684/151, 684/152 i 684/153 w S. na rzecz M. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą “D." M. C. w C. (dalej w skrócie: “skarżący"). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, gdyż żadna z sąsiednich działek względem działek stanowiących teren inwestycji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Projektowana zabudowa handlowo-magazynowo- usługowa nie daje się pogodzić z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jaka istnieje na terenie wyznaczonym granicami obszaru analizowanego. Dodano też, że droga wewnętrzna nie powinna w przyszłości pełnić funkcji drogi zakładowej, gdyż celem jej jest obsługa zabudowy mieszkaniowej. Pobliska zabudowa produkcyjno-magazynowa m.in. na działkach nr 696/23, 696/105 i 696/26 dostępna jest z innej drogi publicznej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja pozytywna o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winna być wydana, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej w skrócie: "u.p.z.p."), jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia względem działek stanowiących teren inwestycji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. SKO stwierdziło, że kluczowe znaczenie ma zatem ta zabudowa, jaka została objęta linią uwidocznioną na graficznej części analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z legendy tego załącznika, symbolem P/S oznaczono szereg budynków (6) o funkcji produkcyjno-magazynowej. Zabudowa taka funkcjonuje na działkach nr 696/105, 696/23, 696/87, 696/26 i 696/70. Oznacza to, że funkcja związana przez inwestorów na tych nieruchomościach oraz funkcja przewidziana na tle badanej sprawy (handlowo-magazynowo-usługowa) odpowiada wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tworzy po obu brzegach cieku wodnego - rzeki G., dz. nr 692/4 (co istotne skomunikowanych ze sobą) zwartą zabudowę ukierunkowaną na działalność gospodarczą pozarolniczą. Następnie SKO wyjaśniło, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dostęp z tej samej drogi publicznej nie oznacza wyłącznie dostępu bezpośredniego, tzn. wykluczającego konieczność poruszania się po innej drodze łączącej porównywane działki z tą samą, jedną drogą publiczną. Taką drogą publiczną, z której działki oznaczone symbolem P/S oraz działki objęte podaniem skarżącego mają dostęp, jest droga powiatowa nr 684/24. Z tej drogi publicznej do terenu inwestycji istnieje dojazd przez drogę wewnętrzną zaś do działek oznaczonych symbolem P/S - za pośrednictwem drogi gminnej. W ocenie SKO, żadnego znaczenia normatywnego nie ma założenie organu I instancji, że dodatkowy dostęp nieruchomości sąsiedniej do innej drogi publicznej niż nieruchomość objęta wnioskiem przekreśla kumulatywny dostęp do innej drogi publicznej. Kategoria dostępu do drogi publicznej może mieć walor spiętrzony, zwielokrotniony. Zdaniem SKO, nie wystąpiła też dyskwalifikująca inwestycję dysproporcja gabarytowa między projektowaną zabudową, a zabudową już istniejącą (oznaczoną symbolem P/S). Skarżący zadeklarował zabudowę obejmująca 730 m2, zaś budynki porównywane, już istniejące, mają zabudowę rzędu 1200 m2 (np. na działce nr 696/26). SKO podkreśliło, że w realiach swobody działalności gospodarczej oraz znacznej dynamiki rozbudowy, przebudowy i nadbudowy takich budynków, różnica ta nie jest znacząca. Co więcej, budynek projektowany znajduje się znacznie bliżej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej niż budynki przeznaczone pod działalność gospodarczą o większych powierzchniach na przeciwległym brzegu rzeki. Istnieje zatem wymagana przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prawidłowość urbanistyczna polegająca na kontynuacji wzrostu parametrów (gabarytów i powierzchni zabudowy) wraz ze wzrostem dystansu od osiedla domów jednorodzinnych. Proporcjonalność wzrostu gabarytów jest prawidłowością urbanistyczną i może stanowić odpowiedni probierz dopuszczalności lokalizacji. SKO wyjaśnił wreszcie, że rolą organu lokalizacyjnego jest ograniczenie się do zbadania, czy układ komunikacyjny pozwala inwestorowi dostać się do drogi publicznej, bezpośrednio lub pośrednio innymi drogami, w tym wewnętrznymi. Oddziaływanie inwestycji na otoczenie, w tym w trakcie poruszania się, będzie delimitowało katalog stron na etapie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane; pod względem zaś relacji cywilnych, inwestor będzie miał roszczenie o prawo do korzystania z drogi wewnętrznej (nie wyłączając przymusowo ustanowionej służebności), zaś pod względem immisji, osoby się z nimi spotykające będą miały roszczenie o naprawienie szkody lub powództwa petytoryjne. Ingerencja w te dwie ostatnio wymienione sfery praw podmiotowych należy do sądów powszechnych, nie zaś do organów administracji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO nakazało organowi I instancji uwzględnić, że projektowana inwestycja spełniła warunek dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zbadać pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach szczególnych, a następnie wydać decyzję orzekającą o istocie sprawy, z tym zastrzeżeniem, że decyzja odmowna nie może być już oparta o art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania takiego typu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie SKO nie zakwestionowało bowiem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a jedynie dokonało odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ewentualne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy nastąpiłoby w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Przedmiotem analizy zarówno organu I instancji, jak i SKO były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach - odmienna i błędna wg skarżącego była ich ocena dokonana przez SKO. W dalszej części sprzeciwu skarżący podniósł zarzuty odnośnie stanowiska zajętego przez SKO, iż zamierzona decyzja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [....] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Dokonanie przez organ odwoławczy oceny wniosków płynących z analizy urbanistycznej nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (tak w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17). Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15). Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły konieczność odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.