II SA/Rz 339/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w [ ] od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 stycznia 2024 r. nr I-III.7721.4.2.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej - oddala sprzeciw – II SA/Rz 339/24 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu A. S.A. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 22 stycznia 2024r. nr I-III.7721.4.2.2023 uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021 oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 22 czerwca 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...], [pic]Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: "budowę stacji paliw płynnych i gazowych, myjni ręcznej 3 stanowiskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną podziemną i zewnętrzną oraz urządzeniami budowlanymi — działki nr ewid [...] i [...] położone w [...]; rozbiórkę stacji paliw [...] S.A. wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid [...] i [...] obręb [....]". Decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił ww. decyzję w zakresie budowy instalacji wewnętrznej gazowej, zmiany przebiegu zewnętrznej instalacji kanalizacji opadowej. Pismem z 22 kwietnia 2023 r. J.C. wystąpiła z żądaniem wznowienia trzech postępowań prowadzonych przez Prezydenta Miasta [....], w tym zakończonego wyżej wymienioną decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021, organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją Prezydenta Miasta [..] Nr [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...], zmienioną decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...]. Następnie decyzją z 6 września 2023 r., nr UAB-111.6740.211.2021 Prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] nr [...] z [...] grudnia 2021 zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2023r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] wniosła J.C. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła szereg naruszeń, w tym art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 Kpa. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] oraz poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że istnieją podstawy wyłączenia pracownika od orzekania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, jeżeli pracownik ten orzekał w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Wojewoda przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] grudnia 2021r. została wydana przez Zastępcę Prezydenta —M.P. z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] M.P. z upoważnienia Prezydenta Miasta [....] wydał także postanowienie z 22 czerwca 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021 o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją. Przez tego samego pracownika została również wydana zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021, odmawiająca uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2023r. W ocenie Wojewody decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2023 r., nr UAB-III.6740.211.2021 oraz poprzedzające ją postanowienie naruszają zasadę bezstronności w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym określoną w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z 22 czerwca 2023 r., nr UAB-111.6740.211.2021. A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego M.M., wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 22 stycznia 2024 r., nr l-III.7721.4.2.2023, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 Kpa, przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że Wojewoda uznał, że decyzja Organu I instancji wraz z poprzedzającym postanowieniem w przedmiocie wznowienia postępowania są obarczone wadą polegającą na wydaniu tych orzeczeń przez osobę, która jednocześnie wydała decyzję z [...] grudnia 2021 r. Jednocześnie Wojewoda nie wskazał żadnego innego uchybienia w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2023 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia tego organu z dnia 22 marca 2023 r. W ocenie Skarżącej, skoro Wojewoda nie dopatrzył się żadnego uchybienia w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2023 r. wskazanego przez odwołującą się J.C., to uchylenie tej decyzji z powodu wydania jej przez tego samego pracownika jest wadliwe. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dotyczące kwalifikowanego charakteru uchybienia przepisowi, zawartemu w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosowanie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu jest ograniczony. Sąd co do zasady ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, tj.: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyczyną, dla której Wojewoda wydał decyzję kasatoryjną, będącą przedmiotem rozpoznawanego sprzeciwu - jest naruszenie przez Organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zarówno ostateczna decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, jak i kolejno postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie decyzja o odmowie uchylenia decyzji własnej, zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – M.P. W ocenie Wojewody powyższe świadczy o naruszeniu zasady bezstronności w postępowaniu dwuinstancyjnym, wyrażonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę procesową, uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 22 czerwca 2023r. Przedmiot sporu stanowi więc kwestia, czy Wojewoda w sytuacji stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega także wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana. Dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania, czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1111/19; wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2020 r., II SA/Łd 648/19 - publ. CBOSA). W sytuacji więc naruszenia przez Prezydenta w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym nakazu wyłączenia pracownika organu, wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w rozpatrywanej sprawie odnoszącego się do M.P.), Wojewoda zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z 22 czerwca 2023r. i przekazania sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu wydanie w takim przypadku przez Wojewodę decyzji innej niż kasatoryjna byłoby nieuprawnione. Stwierdzone uchybienie procesowe można było jedynie sanować poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy właśnie przywołany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez prezydenta, bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu, może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19 - publ. CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda prawidłowo przyjął, iż pracownikiem podlegającym wyłączeniu od udziału w kontrolowanej sprawie na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był M.P. Dlatego zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za niezasadny (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 18października 2023 r., II SA/Wr 517/23, LEX nr 3622189, zob. również wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 161/24, LEX nr 3700180). W konsekwencji, wobec wydania przez Prezydenta ww. decyzji oraz postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewoda był uprawniony do zastosowania normy z art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.