II SA/Rz 341/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego D. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. W dniu 17 stycznia 2007 r. Komendant Powiatowy Policji pismem nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym skierował D. M. na badanie lekarskie z powodu udziału w wypadku drogowym w dniu 30 września 2006 r., w którego następstwem była śmierć jednej osoby. W piśmie zawarte było pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji. W dniu 13 lutego 2007 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęło odwołanie D. M. od wskazanego skierowania, w którym wyżej wymieniony stwierdził, iż nie czuje potrzeby poddania się badaniu, zwłaszcza że wiąże się to z kosztami a on jest uczniem szkoły średniej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązujące w zakresie dotyczącym przedmiotu rozpoznawanej sprawy przepisy prawa, a to: art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2 poz. 15) nie pozwalają kwalifikować sprawy skierowania na badania lekarskie jako sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to więc, iż skierowanie takie stanowi czynność materialno-techniczną organu, czyli czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wedle organu kwestionowane skierowanie nie zawiera ponadto pouczenia o jakimkolwiek środku zaskarżenia. W powyższej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie ma przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. stwarzający możliwość zaskarżenia czynności materialno-technicznej organu po uprzednim wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył D. M. nie wskazując kierunku jego weryfikacji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7.01.2004 r. przewidują możliwość skierowania kierującego pojazdem na badania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia w którym nastąpił wypadek drogowy. Skarżącego skierowano na badania w po 114 dniach. Pozostałe argumenty podniesione w skardze nie dotyczą postanowienia objętego kontrolą Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w obrocie prawnym ostać się nie może. Postanowienie zostało wydane w trybie przepisu art. 134 KPA. Przepis ten przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania. W analizowanym przypadku Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że skierowanie na badania lekarskie wydane przez Komendanta Powiatowego Policji nie ma charakteru decyzji, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Przepis art. 104 § 1 KPA stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika domniemanie stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna w sytuacji braku wyraźnego wskazania takiej formy załatwienia sprawy administracyjnej. W literaturze prawniczej podkreśla się, że koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 569). Jednocześnie tak w doktrynie jak i w orzecznictwie rozpowszechniony jest pogląd, iż o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Oznacza to, iż dany akt mimo, że nie został przez ustawodawcę nazwany decyzją jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera charakterystyczne dla takiej formy załatwienia sprawy elementy. W rozpoznawanej sprawie skierowanie na badania lekarskie wydane zostało przez Komendanta Miejskiego Policji na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 108 poz. 908). Przepis ten stanowi, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m. in. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu. Niewątpliwie Komendant Miejski Policji jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 KPA stosownie bowiem do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58) organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest m. in. właśnie komendant powiatowy (miejski) Policji. Zarówno przepis art. 122 Prawa o ruchu drogowym, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. nr 2 poz. 15) nie wskazują formy, w jakiej komendant Policji dokonuje skierowania kierowcy na badania lekarskie. Zauważyć jednak należy, iż w przepisach prawnych akt administracyjny jest nazywany nie tylko decyzją ale również przykładowo orzeczeniem, zarządzeniem, zezwoleniem, koncesją, nakazem, przydziałem, zgodą, bądź też nie nazywając go z imienia wskazuje się w przepisach na uprawnienie lub obowiązek organu administracji rozstrzygnięcia w określonych rodzajach spraw albo orzekaniu o prawach lub obowiązkach określonych podmiotów. W analizowanej sprawie ustawodawca akt administracyjny jaki wydaje komendant powiatowy (miejski) Policji określa jako skierowanie. Użycie takiego określenia nie ma znaczenia dla charakteru prawnego tego aktu, jako decyzji. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia fakt, że objęte postępowaniem skierowanie jest przejawem woli organu administracyjnego (narzuca adresatowi władczo swoje stanowisko), akt wyraźnie wskazuje podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego (art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami), a ponadto rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej w oparciu o przepisy proceduralne. Tak, więc pismo z dnia 17.01.2007 r. Komendanta Miejskiego Policji kierujące D. M. na badania lekarskie z powodu kierowania przez niego w dniu 30.09.2006 r. w miejscowości K. pojazdem z powodu uczestnictwa w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu w swojej istocie jest decyzją. Nie spełnia ono wszystkich wymogów, jakie stawia przepis art. 107 § 1 KPA decyzji, jednak zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. W szczególności pismo to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Stanowisko podobne do zaprezentowanego powyżej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169). Stanowisko Sądu, że przedmiotowe skierowanie na badanie lekarskie jest decyzją znajduje w sposób pośredni oparcie w stanowisku wyrażonym przez R.A. Stefańskiego w Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II w części, w której dotyczy art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten ust. 1 pkt 3 dotyczy wprawdzie skierowania kierującego będącego sprawcą wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny na badania psychologiczne, jednak jego konstrukcja jest bardzo zbliżona do art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a. W obu przypadkach ustawodawca nie wskazuje formy, w jakiej organ kontroli ruchu drogowego kieruje uczestnika lub sprawcę wypadku drogowego na badania. Komentator zaprezentował w analizowanej materii stanowisko, że skierowanie na badania psychologiczne ma formę decyzji chociaż w art. 124 ust. 1 pkt 3 inaczej niż w art. 124 ust. 1 pkt 2 wyraźnie jej nie wymieniono. Według R.A. Stefańskiego waga i znaczenie takiego skierowania uzasadnia dla niego formę decyzji. Skoro pismo z dnia 17.01.2007 r. jest decyzją, to zgodnie z art. 127 KPA przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania, które wnosi się do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem takim w niniejszej sprawie jest Komendant Wojewódzki Policji (art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji). Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu uznać należy, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w obrocie prawnym ostać się nie może. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji nada bieg odwołaniu D. M., badając w pierwszej kolejności, czy zachował on termin do jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.