II SA/Rz 341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D.B., M.B. i P.B. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 73/07 wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu grzywnę w kwocie 200 zł /słownie: dwieście złotych/ D. B. (zd. B.), oraz M. i P. B. złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę, w której wnieśli o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w związku z niewykonaniem przez ten organ wyroku tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 73/07. Wyrokiem tym uchylone zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. znak:[...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji nakładało na D., M. i P. B. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną samowolnie wykonanych okien połaciowych, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w terminie do dnia 30 listopada 2006r. Organ II instancji utrzymał w mocy powyższe postanowienie, uchylając je jedynie w części dotyczącej terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji i ustalając nowy termin jej dostarczenia tj. do dnia 31 grudnia 2006r. Eliminując z obrotu prawnego wskazane akty Sąd przyjął, że naruszają one prawo materialne a to art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który to przepis zezwala na nałożenie na uczestników procesu budowlanego obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy nie wykazały jak należy rozumieć uzasadnione wątpliwości co do wykonania okien, których dotyczy sprawa. Zdaniem Sądu, również zakres niniejszego postępowania administracyjnego nie został w sposób jednoznaczny ustalony w stosunku do toczącego się równolegle postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Sąd zalecił rozważenie w ponownym postępowaniu kwestii czy roboty budowlane polegające na montażu okien połaciowych nie były częścią działań skarżących związanych z odstępstwami od udzielonego pozwolenia, następnie zaś wykazanie na czym polegają w tej konkretnej sprawie uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co do wykonania tych prac. Uznając, iż wyrok ten nie został wykonany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. B., M. B. i P. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wymienioną na wstępie skargę. Podnieśli w niej, że w piśmie z dnia 23 lutego 2009r. wezwali organ do podjęcia stosownych działań w związku z powyższym orzeczeniem sądowym. W odpowiedzi, jaką otrzymali – datowanej 25 lutego 2009r. - organ poinformował ich, iż akta sprawy przekazał w dniu 5 maja 2008r. organowi II instancji i nadal się tam znajdują. Wskazali, że znane im jest pismo opatrzone datą 21 maja 2008r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował II instancję, że sprawa dotycząca samowolnie wykonanych okiem połaciowych jest w trakcie prowadzenia postępowania. Powyższe pisma tj. z dnia 5 maja 2008r. oraz z dnia 21 maja 2008r. pozostają wobec siebie w sprzeczności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając poniższy przebieg zdarzeń. W dniu 2 listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał akta sprawy znak: [...] dotyczące samowolnego wykonania przez D., M. i P. B. trzech okien w połaciach dachu wraz ze wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007r. W piśmie datowanym 3 grudnia 2007r. Powiatowy Inspektor wyznaczył na dzień 20 grudnia 2007r. oględziny powyższych robót budowlanych, do których jednakże nie doszło w związku z prośbą państwa B. W piśmie z dnia 14 stycznia 2008r. wyznaczony został kolejny termin oględzin tj. na dzień 5 lutego 2008r. Również i do nich nie doszło w związku z kolejną prośbą zainteresowanych, jak też z faktem, iż budynek, którego miały dotyczyć był zamknięty. Z uwagi na to, że współwłaściciele budynku, którego dotyczy sprawa nie udostępnili obiektu do oględzin, które zgodnie z pismem z dnia 4 lutego 2008r. wyznaczone zostały na dzień 12 marca 2008r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował (w piśmie z dnia 23 marca 2008r.) D., M. i P. B. o niemożności dotrzymania terminów z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako KPA., wyznaczając równocześnie nowy termin załatwienia sprawy tj. miesiąc od dnia dokonania czynności oględzin. W związku z wnioskiem P. B. o wydanie odpisu czterech dokumentów z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. (znak: [...] PINB odmówił wydania sporządzonych przez inspektorat odpisów żądanych dokumentów. Postanowieniem z tej samej daty odmówiono także wyżej wymienionemu umożliwienia przeglądania akt sprawy dotyczącej budowy chodnika przez R. C. Na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów P. B. wniósł zażalenie, wobec czego przy piśmie z dnia 5 maja 2008r. akta sprawy przekazane zostały organowi wyższej instancji. Pismem z daty 5 maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył na dzień 27 maja 2008r. kontrolę samowolnie wykonanych robót obejmujących trzy okna połaciowe, która to kontrola doszła do skutku w tym dniu. Wobec złożenia przez D. B. oraz M. i P. B. wniosku o wyłączenie od prowadzenia niniejszej sprawy pracownika inspektoratu oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. organ (PINB) odmówił wyłączenia pracownika. Natomiast sprawa wyłączenia Powiatowego Inspektora została przekazana według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu (przy piśmie z dnia 21 maja 2008r.) M. i P. B. oraz G. i A. S. wnieśli w piśmie opatrzonym datą 2 czerwca 2008r. o autoryzację protokołów kontroli w związku z trudnościami ich odczytania. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008r. wniosek państwa S. został załatwiony negatywnie, wobec nieposiadania przez nich przymiotu strony postępowania. Uwierzytelnione odpisy przesłano natomiast M. i P. B. przy piśmie z dnia 11 czerwca 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. (znak:[...]) uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 9 marca 2009r. organ wyższej instancji przekazał akta sprawy samowolnego wykonania trzech okien połaciowych do dalszego prowadzenia I instancji. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r. (znak: [...]) sprawa powyższa została zakończona nakazaniem D. B., M. B. i P. B. przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych okien połaciowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach powyższej kognicji mieści się m. in. ocena przestrzegania przez administrację publiczną regulacji prawnych po wcześniejszym wydaniu przez sąd administracyjny wyroku, zatem głównie kontrola terminów załatwiania spraw. Stanowi o tym art. 154 P.p.s.a. będący podstawą żądania skarżących w niniejszej sprawie. Nadto należy wskazać, iż stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż wszelkie nieprawidłowości w działaniu (zaniechaniu) organów administracji publicznej ma obowiązek uwzględniać z urzędu. Jak już zaznaczono, skarga D. B. oraz M. i P. B. opiera się o art. 154 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Brzmienie powołanego artykułu wskazuje, iż niezbędnym warunkiem formalnym wniesienia skargi w tym trybie jest wcześniejsze pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Warunek ten w niniejszym wypadku został niewątpliwie spełniony. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 lutego 2009r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. B. podniósł, że "od ponad półtora roku organ nie podjął żadnych rzetelnych i rzeczywistych działań celem wykonania" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 73/07. W dalszej części wskazał, iż "o ile do końca bm. takowe działania nie zostaną podjęte, strony złożą stosowną skargę do sądu administracyjnego". Z treści powyższego pisma jednoznacznie wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwany został do załatwienia sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego dokonanej we wskazanym orzeczeniu. Skoro zaś przedmiotowe orzeczenie uchylało tak skarżone postanowienie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie, nie może budzić wątpliwości, iż to właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - jako organ pierwszej instancji - zobowiązany był do podjęcia w sprawie stosownych czynności zmierzających do jej załatwienia. Kwestią wymagająca oceny jest więc odpowiedź na pytanie, czy wspomniany organ (PINB) dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007r. W ocenie Sądu, z bezczynnością taką mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Odpis powyższego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do organu I instancji (PINB) w dniu 2 listopada 2007r. Od tego dnia rozpoczął się zatem dla tego organu bieg terminu załatwienia sprawy dotyczącej stanu technicznego okien połaciowych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. 601/1, położonej w J. przy ul. K. Wynika to z brzmienia art. 286 § 2 P.p.s.a, stosownie do którego termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten wynosił 1 miesiąc, ewentualnie dwa miesiące, w tym ostatnim przypadku przy przyjęciu, iż sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, na co wskazuje z kolei art. 35 § 3 KPA. W tym miejscu należy też wskazać, iż do powyższych terminów – zgodnie z art. 35 § 5 KPA – nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo też z przyczyn niezależnych od organu. Wracając do okoliczności niniejszej sprawy należy podnieść, iż pierwszą czynnością, jaką organ dokonał po zwróceniu mu akt sprawy, było wystosowanie do stron zawiadomienia o terminie oględzin samowolnych robót budowlanych związanych z wykonaniem w dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego trzech okien połaciowych. Zawiadomienie to nosi datę 3 grudnia 2007r., podczas gdy – jak to już wyżej zaznaczono – akta sprawy doręczone zostały organowi 2 listopada 2007r. Następnie w związku z wnioskiem stron z dnia 19 grudnia 2007r. (który złożono osobiście w tym dniu) o wyznaczenie nowego terminu oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował kolejne zawiadomienie określające nowy termin wskazanej czynności dowodowej. Zawiadomienie to opatrzone jest datą 14 stycznia 2008r. Powyższe działania organu wskazują bez wątpienia na jego niczym nieusprawiedliwioną opieszałość. W każdym razie w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na uzasadnienie tak powolnego działania organu. Także odpowiedź na skargę nie powołuje się w tym zakresie na żadne okoliczności przemawiające za koniecznością tak długiego oczekiwania na podjęcie czynności w sprawie. Na tle zatem przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, skarga na bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007r. sygn. II SA/Rz 73/07, zawierająca wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny jest uzasadniona i znajduje oparcie w art. 154 P.p.s.a. Przechodząc natomiast do kwestii wysokości grzywny wskazać należy, iż jej ustalenie pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Określając wysokość grzywny winno się mieć na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy, w tym m. in. takie elementy, jak okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 200 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystarczającą dolegliwość, spełniając swoją funkcję represyjną, jak również pozwoli, w ocenie Sądu, zapobiec bezczynności ukaranego organu w przyszłości, spełniając w tym zakresie funkcję prewencyjną. Ustalając powyższą kwotę grzywny Sąd uwzględnił dwukrotne zwlekanie organu z podjęciem w sprawie czynności (skierowanie pierwszego zawiadomienia o oględzinach dopiero 3 grudnia 2007r. oraz drugiego zawiadomienia dopiero 14 stycznia 2008r.). Nie uszedł również uwadze Sądu fakt, iż brak podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie niezwłocznie po wezwaniu organu (z dnia 23 lutego 2009r.) do takiego działania nie był możliwy do dnia 12 marca 2009r. Dopiero bowiem w tym ostatnim dniu wpłynęły do organu akta niniejszej sprawy, które w związku z zażaleniem P. B. na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2008r. przekazane zostały do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż Sąd orzekając opiera się na stanie rzeczy istniejącym w tym dniu. Wprawdzie więc w dacie wyrokowania – 8 grudnia 2009r. istniało już w obrocie prawnym postanowienie wydane w następstwie wyroku tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2007r. (postanowienie z dnia [...] marca 2009r.), jednak okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy wymierzenia grzywny organowi. Nie zezwala bowiem na to treść art. 154 § 3 P.p.s.a. wskazująca, iż wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi (co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 11 marca 2009r.- data przekazania skargi wniesionej bezpośrednio do Sądu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego) nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania bądź oddalenia skargi. Okoliczność ta (istnienie w dacie wyrokowania postanowienia kończącego postępowanie – z dnia 18 marca 2009r,) uwzględniona zaś została przy ustalaniu wysokości grzywny. Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. argumentu, iż przyczyną przewlekłości w wydaniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie był fakt uniemożliwiania przez skarżących przeprowadzania oględzin przedmiotowych okien połaciowych Sąd wskazuje, iż pogląd ten jest jedynie częściowo uzasadniony. Jak bowiem wskazują akta sprawy, powyższa czynność dowodowa nie odbyła się dwukrotnie z uwagi na niedotrzymanie przez organ warunku formalnego jej dopuszczalności. Nie został bowiem dochowany siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 79 KPA. Dopiero za trzecim razem tj. w dniu 12 marca 2008r. oględziny nie odbyły się z uwagi na brak stawiennictwa właścicieli budynku, którego czynność ta miała dotyczyć w sytuacji, gdy zawiadomienie o terminie jej przeprowadzenia było prawidłowe, tj. zgodne z powołanym art. 79 § 1 KPA. To zatem w tym ostatnim przypadku można twierdzić o winie skarżących polegającej na uniemożliwieniu dokonania oględzin. Niedopuszczalnym byłoby natomiast czynienie stronie zarzutu odnośnie odbierania korespondencji pochodzącej od organu dopiero po dokonaniu przez doręczającego powtórnego awiza. W sytuacji istnienia po stronie organu podejrzeń, iż powyższe działania mają charakter celowy, tj. zmierzający do przedłużenia postępowania w sprawie, zasadnym było rozważenie kwestii skorzystania z unormowania przewidzianego w art. 39 KPA Przepis ten wskazuje mianowicie na możliwość doręczenia wszelkich pism w sprawie nie tylko za pośrednictwem poczty, ale także przez pracowników organu, jak również przez inne upoważnione osoby lub organy. Nadto należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał prawidłowości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r. (znak:[...]). Analiza odnosząca się do respektowania oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądowym możliwa jest bowiem w drodze postępowania instancyjnego oraz odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia grzywny z art. 154 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.