II SA/Rz 341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. Ł. i K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], orzekającą o odmowie zmiany w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] w obrębie [...], polegającej na zmianie przebiegu granicy działki nr 685 z działkami nr 684/1 i 684/2. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 10 lutego 2010 r. Z. Ł. i K. Ł. zwrócili się do Prezydenta M. [...] o "naniesienie na mapie pierwotnej granicy" obecnej działki nr 685 położonej w P. przy ul. R., ich zdaniem bezprawnie przesuniętej w 2001 r. (w chwili nabycia działka ta oznaczona była nr 42/1, obr. [...]). Wskazali, że wg kopii mapy zasadniczej i uzupełniającej, w dacie jej nabycia aktami notarialnymi z dnia 2 września 1991 r. i 21 października 1994 r., ściana budynku posadowionego na ich działce biegła o ok. 2 m bardziej w kierunku zachodnim, następnie zaś bez powiadamiania ich o tym, została przesunięta ok. 2 m w kierunku wschodnim (wynika to z wyrysu mapy ewidencyjnej z dnia 19 czerwca 2001 r. sporządzonej przez geodetę W. R.). Prezydent M. [...] orzekając wyżej oznaczoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wprowadzenia żądanych zmian wskazał, że dołączona do aktu notarialnego z dnia 2 września 1991 r. dokumentacja geodezyjna obejmująca wykaz zmian gruntowych wraz z kopią mapy ewidencyjnej nigdy nie została zgłoszona do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wobec czego nie stanowi ona dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W celu regulacji stanu prawnego w 2001 r. geodeta W. R. sporządził wyrys z mapy ewidencyjnej, który odnośnie przebiegu granic wykazanych działek stanowił wierny wyrys z mapy ewidencyjnej ówczesnego obrębu nr [...]. Ponieważ regulacja stanu prawnego nieruchomości nie wymaga powiadamiania właścicieli działek sąsiednich, wnioskodawcy nie zostali poinformowani o dokonaniu tych czynności. W tym kontekście podnoszony przez nich zarzut samowolnej zmiany przebiegu granic jest bezpodstawny i nie znajduje uzasadnienia. W wyniku przeprowadzonej w 2005 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, działka nr 42/1 położona w obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr 685, obr. [...], bez zmiany przebiegu swych granic i powierzchni. Nie zmieniły się one także w 2008 r. w trakcie podziału sąsiedniej działki nr 684 na działki nr 684/1 i 684/2. Ustalone granice zostały wtedy wyniesione w teren i zamierzone, przy czym jak wynika z protokołu przyjęcia granic, Z. i S. Ł. mimo zawiadomienia nie brali udziału w tych czynnościach. Skoro zatem w wyniku wskazanych czynności geodezyjnych przebieg granicy działki nr 685 w obr. [...] pozostał niezmieniony, brak jest możliwości uwzględnienia żądania wnioskodawców. Decyzja Prezydenta M. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w wyniku wniesionego przez Z. i K. Ł. odwołania, została utrzymana w mocy opisaną na wstępie decyzją WINGiK z dnia [...] lutego 2012 r., który w pełni podzielił dokonane w sprawie ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do podniesionego przez odwołujących się zarzutu przesunięcia granicy na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 2001 r. względem mapy uzupełniającej z 1991 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na ich odręczne sporządzenie mogą być one obarczone pewnym błędem co do przebiegu granic działek i skali opracowania. Ponadto, skoro dokumenty te nie stanowiły podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym i na ich podstawie nie doszło do zmiany granic przedmiotowych działek, wniosek Z. i K. Ł. należy uznać za nieuzasadniony. Ewentualnymi zmianami przebiegu granic działki nr 685 będzie mogło skutkować wszczęte na ich wniosek przez Prezydenta M. [...] postępowanie o rozgraniczenie działki nr 685 z działką nr 684/1, będącej własnością Gminy [...]. Skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli Z. i K. Ł., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wg nich, decyzje te ograniczają zasięg przysługującego im prawo własności nieruchomości, a zapewnienia organu I instancji co do przebiegu granicy ich działki na gruncie oraz braku zmian jej powierzchni są dla nich nieprzekonujące. Jeżeli nawet ich wniosek w sprawie spornej granicy był nieprecyzyjny, to i tak organy administracji nie zrobiły nic, by go doprecyzować i zabezpieczyć w pełni interes stron postępowania. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie wskazując na dokonane w toku postępowania ustalenia co do braku zmian przebiegu granicy i powierzchni działki nr 685, a także brak przedłożenia przez wnioskodawców dokumentacji geodezyjnej mogącej stanowić podstawę do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanych zmian. Zalegający w aktach sprawy wniosek skarżących o rozgraniczenie działki nr 685 z działką nr 684/1 jest przy tym wynikiem trwającego od kilku lat sporu pomiędzy nimi a Gminą [...] związanego z bezumownym korzystaniem ze stanowiącej ich własność działki, z czego Z. i K. Ł. wywodzą spór co do przebiegu jej granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te kontrolują zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując tej kontroli - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia ich nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Stan faktyczny w sprawie objętej skargą nie budzi wątpliwości. Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje legalność decyzji WINGiK z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...], polegającej na zmianie przebiegu granicy będącej własnością skarżących działki nr 685 z działkami nr 684/1 i 684/2, stanowiącymi własność Gminy M. [...]. W rozpatrywanej sprawie Sąd opisanych powyżej wad i uchybień przemawiających za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie stwierdził, toteż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią jej art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, w odniesieniu do gruntów ewidencja ta obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Ewidencja ta odzwierciedla zatem aktualny stan prawny nieruchomości i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym jest tylko zbiorem informacji, co wynika również z treści art. art. 22 i art. 24 tej ustawy. Nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, ustalony w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie rozstrzygają też sporów o prawa do gruntów ani nie przyznają praw do nich, co oznacza, że przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy też innych uprawnień do władania nieruchomością, w tym co do przebiegu granic. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem zakresu tytułu własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r. I OSK 1347/10, z dnia 7 maja 2008 r. I OSK 719/07, z dnia 20 sierpnia 1998 r. II SA 766/98). Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują przy tym samodzielnie trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, odsyłając w tym zakresie - poprzez art. 26 ust. 2 - do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z jego § 46 ust. 1, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w§ 10 - 11. Na podstawie ust. 2 pkt 1 i 2 tego paragrafu, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący swoje prawo do żądania wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian przebiegu granic między działką nr 685 a działkami nr 684/1 i 684/2 wywodzą ze sporządzonej w 1991 r. na potrzeby zakupu swojej działki mapy uzupełniającej, zawierającej synchronizację parceli katastralnej do działki ewidencyjnej, podział działki nr 42 na działki nr 42/1/ i 42/2 oraz granicę, co do której wnoszą zastrzeżenia. Została ona sporządzona przez pracownika Urzędu Rejonowego [...] jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Ponieważ jednak praca ta nigdy nie została zgłoszona do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dokument w postaci tej mapy nie stanowi obowiązującej dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To samo dotyczy sporządzonej na tej podstawie przez tego pracownika mapy ewidencji gruntów z wykreśloną ręcznie granicą podziału działki nr 42. Jak wskazały organy administracji, mimo że do 2005 r. z uwagi na brak dokumentacji technicznej ta mapa ewidencyjna stanowiła jedyny dokument dotyczący przebiegu granicy działki nr 42/1, to z uwagi na odręczny sposób w jaki zostały sporządzone powyższe mapy (uzupełniająca i ewidencyjna), mogły być one obarczone pewnym błędami pomiarowymi. Na mapie ewidencyjnej opierał się geodeta W. R. sporządzając w 2001 r. wyrys z mapy ewidencyjnej (nie wykazujący od niej odstępstw) i na jej podstawie w 2005 r. zostało przeprowadzone postępowanie modernizacyjne (w jego wyniku działka nr 42/1 zmieniła oznaczenie na działkę nr 685, zaś działka nr 42/2 na działkę nr 684, przy czym przebieg granicy między nimi z mapy ewidencyjnej na numeryczną mapę ewidencyjną nastąpił drogą skanowania i wektoryzacji). Ustalone w ten sposób granice działek zostały wyniesione w teren i zamierzone w 2008 r. w wyniku podziału działki nr 684 na działki nr 684/1 i 684/2. Jak wykazało przeprowadzone w sprawie postępowanie, w wyniku opisanych powyżej czynności geodezyjnych podejmowanych zarówno przed modernizacją ewidencji gruntów jak i po jej przeprowadzeniu, zarówno przebieg granicy jak i powierzchnia działki skarżących oznaczonej aktualnie nr 685 (0,0220 ha) nie uległa żadnej zmianie. W tej sytuacji za uzasadnione należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie, że niezależnie od braku jakichkolwiek zmian w tym zakresie, dokumentacja geodezyjna na którą powołują się skarżący nie może być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa (nie weszła w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż prace z nią związane nigdy nie zostały zgłoszone do właściwego organu). Stosownie bowiem do § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, - w celu podziału nieruchomości, - w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, - w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, - na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, - przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W prowadzonym postępowaniu, orzekające w sprawie organy zasadnie zatem odmówiły skarżącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków zmian wskazując, że wpisy w ewidencji gruntów są zgodne ze znajdującą się w tej ewidencji dokumentacją geodezyjną, co wyklucza wprowadzenie wnioskowanych zmian w przebieg granic w oparciu o dokumenty niewymienione w § 36 rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/09 , który Sąd w niniejszym składzie podziela, dokumenty określające poprzedni stan prawny działek nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Dopóki zatem w zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją dokumenty potwierdzające określony stan prawny działki i nie ma innych które by te ustalenia uchylały, niemożliwe jest dokonanie w ewidencji wpisu skutkującego wprowadzeniem żądanych przez skarżących zmian. Będzie to możliwe w przyszłości, jeżeli zainicjowane wnioskiem skarżących postępowanie rozgraniczeniowe (świadczy o tym zalegająca w aktach administracyjnych organu II instancji kserokopia ich pisma z dnia 11 października 2011 r., skierowanego do Prezydenta M. [...]) i wydana w jego efekcie ostateczna decyzja administracyjna lub prawomocny wyrok sądowy wykażą zmiany w przebiegu granicy pomiędzy ich działką nr 685, a działkami nr 684/1 i 684/2. Spór o granicę należy uznać za spór o zasięg prawa własności, którego rozstrzygniecie nie należy do postępowania ewidencyjnego lecz rozgraniczeniowego i dopiero ono może dać organom prawo do ujawnienia żądanego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Aprobując stanowisko organów oraz stwierdzając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.