II SA/Rz 341/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Gminy [...], A. sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku wykonania przyłącza do sieci kanalizacyjnej – p o s t a n a w i a – odrzucić skargi Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Zarząd A. sp. z o.o. z/s w [...] nakazał E.P. przyłączenie stanowiącej jej własność nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Legitymację do wydania opisanego nakazu Zarząd Spółki wywiódł z uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie upoważnienia ww. organu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w zakresie m.in. wydawania decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Spółki i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie Kolegium, kwestionowane rozstrzygnięcie wydał podmiot niebędący organem administracji publicznej i nie mogący zostać upoważniony przez Gminę do załatwiania w spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina [...] i Spółka, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich odrzucenie, z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi przez oba ww. podmioty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32). Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. W uchwale tej NSA wykluczył dopuszczalność wskazanej powyżej konfiguracji procesowej podkreślając, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 – dalej: "u.s.g."), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 u.s.g., ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Takim zadaniem (o obowiązkowym charakterze) jest niewątpliwie dbałość o to, aby właściciele nieruchomości dokonywali w ramach technologicznych możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wójt (burmistrz, prezydent miasta), jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjne, jeżeli zobowiązani takiego przyłączenia nie zrealizowali dobrowolnie. Skoro zatem, w myśl wskazanych wyżej regulacji gmina została zobowiązana do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym w drodze decyzji, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu. Oznacza to, że skarga Gminy [...] jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna, zaś okoliczność, że w opisywanej sprawie decyzję jako organ I instancji wydał nie Wójt, lecz upoważniony w drodze uchwały Zarząd P. sp. z o.o. z/s w [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Pomimo bowiem dokonanego upoważnienia, obowiązek załatwienia spraw związanych z przymusowym przyłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej obciąża wprost gminę, a upoważnienie innego podmiotu do wydania w tym przedmiocie decyzji nie pozbawia i nie przenosi wyłącznej kompetencji do załatwienia takiej sprawy przez gminę. Odnosząc się natomiast do skargi A. sp. z o.o. z/s w [...] Sąd stwierdza, że skarga ta również została wniesiona przez podmiot nie posiadający do tego stosownej legitymacji i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, niemniej z innych przyczyn, niż dotychczas wywiedzione. Jak już wskazano, organ administracji nie został w świetle art. 50 § 2 Ppsa uprawniony do wniesienia skargi. Jest on stroną postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32 Ppsa), jednakże we wskazanej ustawie chodzi wyłącznie o organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 25 § 1 w zw. z art. 32 Ppsa). Warunkiem wniesienia skargi jest zaś wyczerpanie środków zaskarżenia co oznacza, że nie jest dopuszczalne, co do zasady, wniesienie skargi na decyzję pierwszoinstancyjną, a tym bardziej wniesienie skargi przez organ I instancji na decyzję organu odwoławczego. W zakresie w jakim organ wykonuje bowiem funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w tej konkretnej sprawie, w której w I instancji orzekał. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby dany podmiot w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający postanowienie w sprawie, a następnie zmierzał do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od wydanej przez siebie decyzji. W realiach niniejszej sprawy Zarząd Spółki działając na podstawie udzielonego przez Radę Gminy upoważnienia najpierw wydał decyzję w indywidualnej sprawie administracyjnej jako organ administracji, a następnie wniósł skargę na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Taka konfiguracja procesowa, jak już wskazano, jest niedopuszczalna i obliguje Sąd do odrzucenia skargi. Z powyższych przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie Sąd wskazuje, że pomimo braku legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez gminę, w sprawie w której została ona usytuowana jako organ administracji lub przez organ I instancji, podmioty te nie zostały pozbawione ochrony prawnej. Skargę na decyzję organu odwoławczego może wnieść bowiem prokurator w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 3 Ppsa).