II SA/Rz 342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez M. S. ( dalej: "Skarżącego") terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o powierzchni 0,66 ha stanowiących działkę nr 906 w R. – Z. z przeznaczeniem pod budynek mieszkalny jednorodzinny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji została Skarżącemu doręczona w dniu 28 marca 2015 r., termin do złożenia odwołania upływał w dniu 11 kwietnia 2015 r., a Skarżący odwołanie złożył w dniu 13 listopada 2015 r. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie art 128 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 i 3 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy wniósł odwołanie do właściwego organu w dniu 8 kwietnia 2015 r. osobiście w siedzibie Urzędu Miasta [...], - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co do daty wniesienia odwołania, - art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, - art. 107 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia wskazania dowodów, na których organ się oparł. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie złożył osobiście w dniu 8 kwietnia 2015 r. bezpośrednio w biurze podawczym Urzędu Miasta [...], a w dniu 10 kwietnia 2015 r. otrzymał informację o przekazaniu sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na podstawie art. 133 K.p.a., wobec stwierdzenia, że: "odwołanie zostało złożone w zakreślonym ustawowo terminie oraz nie znaleziono podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowało treść odwołania Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2015 r. przekazując sprawę pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. do rozpoznania Marszałkowi Województwa. W związku z powyższym Skarżący pismem z dnia 12 listopada 2015 r. sprecyzował złożone w dniu 8 kwietnia 2015 r. odwołanie, wskazując, że dotyczy ono decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...] marca 2015 r., Nr [...]. Wskazał również, że w dniu składania odwołania nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika i nie miał wiedzy co do prawidłowego formułowania żądań, organ zaś na podstawie art. 9 K.p.a powinien był wyjaśnić wszystkie ewentualne wątpliwości i czuwać nad tym by strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody. Powinien był wyjaśnić rzeczywistą treść żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na podniesione zarzuty wskazał, że pismo, w którym Skarżący upatruje odwołania, było wbrew jego ocenie, podaniem o zwolnienie od wymierzonej opłaty i zostało przekazane przez Kolegium zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. według właściwości Marszałkowi Województwa. Innych żądań w podaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r., a w szczególności wyrazu niezadowolenia z decyzji organu I instancji, Skarżący nie wyartykułował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.,; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie. Zgodnie z art. 134 K.p.a. stanowiącym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia: "organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Uchybienie terminu nie zawsze jest jednak oczywiste i nierzadko powoduje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a brak tych wyjaśnień narusza art. 7 i 77 K.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi z kolei do uchylenia postanowienia (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). W niniejsze spawie Skarżący twierdzi, że wniósł odwołanie w dniu 8 kwietnia 2015 r., a więc w ustawowo przewidzianym do tego terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, podczas gdy organ odwoławczy twierdzi, że pismo z dnia 8 kwietnia 2015 r. nie było odwołaniem gdyż: "strona nie wyraziła w nim niezadowolenia z decyzji uwzględniającej w całości jej wniosek z dnia 19 marca 2015 r. o wyłączenie działki nr 906 z produkcji rolnej" ( pismo SKO kierowane do Marszałka z dnia 11 czerwca 2015 r.), a formalne odwołanie wpłynęło dopiero w dniu 13 listopada 2015 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 128 K.p.a.: "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W piśmiennictwie jak i w orzecznictwie wielokrotnie powołuje się na pogląd, zgodnie z którym: odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311 – dostępne w komputerowym systemie informacji prawniczej e.lex ), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227 ). Podkreśla się, że oceniając, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227 ). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16, z którym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza wskazał, że: "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji". Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 marca 2015 r. zapadła decyzja Prezydenta Miasta zezwalająca Skarżącemu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o powierzchni 0,600 ha stanowiących działkę nr 906 położoną w obr. [.....] R. – Z. z przeznaczeniem pod budynek mieszkalny, jednorodzinny, jednocześnie zwalniająca z uiszczenia jednorazowej należności oraz zobowiązująca do uiszczania opłaty rocznej. Decyzję doręczono Skarżącemu w dniu 28 marca 2015 r. W dniu 8 kwietnia 2015 r. Skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta pismo, w którym w części nagłówkowej wskazał: "dot. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2015 r. [...]", w części zaś zasadniczej, że: w związku z otrzymaną ww. decyzją uprzejmie informuje, że pod zabudowę budynku jednorodzinnego przeznacza powierzchnię 5 arów działki numer 906 położonej obr. [...] R. Z. i prosi o zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty rocznej ustanowionej decyzją Prezydenta Miasta. Z powyższego zatem wynika, że pismo Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2015 r. wpłynęło w ustawowym terminie przewidzianym do wniesienia odwołania, w trybie przewidzianym do wnoszenia odwołania - za pośrednictwem Prezydenta Miasta i nawiązywało do decyzji organu I instancji ( dot. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2015 r. [...]). W świetle powyższego istniało uzasadnione przypuszczenie, że pismo to stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, i tak też pismo to zostało potraktowane przez organ I instancji, który pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , działając w oparciu o art. 133 K.p.a. przesłał "odwołanie" Skarżącego, wskazując, że zostało wniesione w ustawowym terminie i, że nie znaleziono podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Pismo przesłano do wiadomości Skarżącego ( dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru – k.13). W świetle wcześniejszych uwag i treści pisma skierowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyżej opisanego pisma, bez wcześniejszego wyjaśnienia i uzgodnienia ze Skarżącym do Marszałka Województwa , jako wniosku o zwolnienie od obowiązku uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, stanowi pogwałcenie zasad wyrażonych w art. 7 i 77 K.p.a. Organ odwoławczy w sposób arbitralny, bez żadnych wyjaśnień narzucił Skarżącemu, wbrew jego woli, charakter złożonego wniosku, pozbawiając go jednocześnie prawa do wniesienia właściwego środka odwoławczego. Skarżący pozostając w mylnym przekonaniu o przekazaniu złożonego przez niego odwołania do rozpoznania organowi odwoławczemu, czekał na jego rozstrzygnięcie, po czym dowiedziawszy się o skierowaniu sprawy do innego postępowania, złożył w dniu 12 listopada 2015 r. kolejne pismo w sprawie, które organ potraktował jako formalnie złożone odwołanie ( zawierające w przeciwieństwie do poprzedniego niezadowolenie z zaskarżonej decyzji) i stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Takie postępowanie organu narusza również zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a. Tym bardziej, że uruchomiona przez organ odwoławczy procedura, wbrew woli Skarżącego nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Marszałek Województwa w odpowiedzi na skierowane do niego i sprecyzowane przez organ odwoławczy pismo wskazał, że nie posiada kompetencji do weryfikowania ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta . Jak wskazał, przepisy prawa regulujące kwestie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie przyznają marszałkowi żadnych prawnych możliwości w zakresie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty rocznej, ewentualnie umorzenie na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1205). Stanowska organu odwoławczego nie może usprawiedliwiać stwierdzenie, że Skarżący nie zawarł w piśmie niezadowolenia z decyzji Prezydenta Miasta "uwzględniającej w całości jego wniosek". Integralną częścią tej decyzji było orzeczenie dotyczące zobowiązania Skarżącego do uiszczenia opłaty rocznej, z którą Skarżący się nie zgadzał. Niezależnie zatem od tego, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał, że wnosi o zwolnienie go z opłaty rocznej, to z uwagi na to, że pismo zostało wniesione w terminie otwartym do niesienia odwołania, w trybie przewidzianym do wniesienia odwołania i nawiązywało do decyzji organu I instancji, przez wskazanie: daty, numeru jak również jej treści, organ odwoławczy powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić zakres żądania, tj. wyjaśnić czy Skarżący zgadza się z nałożoną na niego opłatą, lecz wnosi o jej umorzenie, czy też podważa zasadność decyzji organu I instancji w zakresie nakładającym na niego obowiązek opłaty rocznej uznając, że powinien być z niej zwolniony. Zwłaszcza, że Skarżący w piśmie podkreślił, że przeznacza pod zabudowę budynku jednorodzinnego powierzchnię do 5 arów działki, a w tym zakresie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują możliwość zwolnienia – art. 12a, co wskazywałoby na próbę podważenia ustaleń organu I instancji w zakresie nakładającym na niego obowiązek opłaty rocznej. W świetle powyższego nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy charakteru złożonego przez Skarżącego pisma z dnia 8 kwietnia 2015 r. i potraktowanie złożonego przez niego w dnu 13 listopada 2015 r. odwołania, jako pierwszego w sprawie, wniesionego po terminie stanowi naruszenie powołanych przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpozna odwołanie Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2015 r.