II SA/Rz 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydana w następującym stanie sprawy. Wyrokiem z dnia sygn. akt II SA/Rz 1294/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. 871/1 i 871/2 w miejscowości S., na wniosek K.M. W podstawie prawnej wyroku WSA w Rzeszowie powołał art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Formułując wytyczne dla organów co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd zalecił usunięcie dostrzeżonych naruszeń poprzez: - wezwanie inwestora do określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.")), - sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie"), - określenie warunków dojazdu do inwestycji w części graficznej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla objętej postępowaniem inwestycji. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w u.p.z.p., w szczególności ponownie przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wymóg "dobrego sąsiedztwa". Rozbudowa i przebudowa napełniali butli gazowych zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] jest uzupełnieniem funkcji zabudowy już istniejącej (istniejącego zakładu). Odwołanie od decyzji złożyli E.M. i E.M. zarzucając, iż nie doręczono im załączników do decyzji stanowiących jej integralną część. Ponadto podnieśli, że decyzja nie odpowiada zaleceniom wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/15, bowiem inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy zgodnie z przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniło, że po myśli art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli zachodzą łącznie przesłanki wymienione w cytowanym przepisie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie organy zobligowane były do kierowania się wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem wykonania zaleceń WSA w Rzeszowie zawartych w powołanym wyżej wyroku skutkowała uznaniem, że organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w tym orzeczeniu. Analiza analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała, która z działek znajdujących się w obszarze analizowanym powtarza sposób zagospodarowania. Nie wynika z niej jakoby na terenie sąsiadującym znajdował się co najmniej jeden obiekt podobny co do pełnionej funkcji co uniemożliwia ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach, w tym przede wszystkim funkcji, musi skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. W części graficznej nie określono także warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą publiczną. Warunki te zostały przez Wójta określone wyłącznie w części tekstowej decyzji, natomiast w części graficznej warunków tej obsługi w zakresie miejsca istniejącego zjazdu z drogi na działce gminnej nr 850 nie ustalono, zaznaczono jedynie strzałką wjazd na działkę nr 871/1 co nie jest wystarczające i prowadzi do naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Przedstawione naruszenia uzasadniają konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, co podyktowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w szczególności zaś sporządzenia analizy urbanistycznej opisującej funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków o jakich mowa w przepisie art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. w tym uzupełnienie analizy graficznej zgodnie ze wskazaniem WSA. Co do zarzutu niedoręczenia załączników do decyzji Kolegium uznało, że zawarta informacja w treści decyzji precyzując gdzie i kiedy można się zapoznać z ich treścią jest wystarczająca aby uznać iż strona została prawidłowo zapoznana z całością materiału zebranego w sprawie. K.M. w skardze na opisaną na wstępie decyzję zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego - art. 7 w zw. z 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegające na przyjęciu, że Wójt Gminy [....] wydając decyzję z [...] października 2016 r. nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1294/15 ; 2) obrazę prawa procesowego - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. - polegającą na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji gdy braki dostrzeżone przez organ II Instancji mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II Instancji oraz zasądzenie od organu II Instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Przypomniał, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w sprawie której toczy się postępowanie, dotyczyć ma jedynie niewielkiej rozbudowy o fundament pod zbiornik z gazem dla już istniejącego i funkcjonującego przedsiębiorstwa. Na działce inwestora od przeszło 12 lat znajduje się działający zakład zajmujący się napełnianiem butli gazowych z argonem, tlenem i dwutlenkiem węgla ze wszystkimi do tego celu niezbędnymi budynkami, urządzeniami, drogami dojazdowymi, parkingami, roślinną barierą akustyczną i w ogóle wszelką infrastrukturą. Co za tym idzie, dla tej inwestycji były już wcześniej wydane ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, o warunkach środowiskowych, pozwolenia na budowę itd., dlatego nie ma mowy o żadnej zmianie przeznaczenia ani funkcji terenu, ani nie występują żadne nowe okoliczności, które należałoby oceniać z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa. Na działce należącej do uczestnika E.M. znajdują się budynki dawnej rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a obecnie działka ta ma być przeznaczona na działalność agroturystyczną. Wyżej wymieniony od lat stara się wszelkimi dostępnymi sposobami zablokować kolejne inwestycje planowane przez skarżącego. Wobec tego, że decyzja dotyczy tylko rozbudowy, nieuprawnionym jest twierdzenie organu II Instancji, iż analiza sporządzona do decyzji nie wykazała, która z działek znajdujących się w obszarze analizowanym powtarza sposób zagospodarowania i nie wykazała, że na terenie sąsiadującym znajduje się co najmniej jeden obiekt podobny co do pełnionej funkcji. W ocenie skarżącego Wójt Gminy [...] sporządził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. (wytyczna WSA nr 1). Wbrew stanowisku organu odwoławczego w części graficznej prawidłowo określono warunki obsługi w zakresie komunikacji z drogą publiczną. Załączona do decyzji mapa w sposób jasny i czytelny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami pokazuje zarówno drogę dojazdową (wytyczna WSA nr 3), jak i granice inwestycji (wytyczna WSA nr 1). Ponadto wobec dostrzeżonych rzekomych braków decyzji organ II Instancji mógł w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić postępowanie wyjaśniające i wezwać inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów, a nawet polecić organowi I Instancji uzupełnienie postępowania w wybranym zakresie. Wydane rozstrzygnięcie przyczynia się natomiast do niewspółmiernego do potrzeb wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Te inne przepisy to m.in. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Kontrola dokonana zakreślonych wyżej granicach wykazała, że skarga K.M. jest uzasadniona ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta została wydana na skutek odwołania do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę stacji napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. 871/1 i 871/2 w miejscowości S., na wniosek K.M. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I Instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w szczególności zaś na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej opisującej funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków o jakich mowa w przepisie art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. w tym konieczność uzupełnienia analizy graficznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1294/15 uchylającym uprzednio wydane decyzje I i II instancji. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji dała podstawy do jej zakwestionowania albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w art. 15 k.p.a, oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce oznacza to, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Ze struktury komentowanego przepisu wynika jednoznacznie, że wymienione w nim dwie przesłanki nie tylko powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance. Należy założyć, że organ odwoławczy powinien wskazać, po pierwsze – w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub (w sensie negatywnym) w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, po drugie – istotny wpływ "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" na jej rozstrzygnięcie. Związek przyczynowy między "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" a "jej rozstrzygnięciem" jest związkiem rzeczywistym i kwalifikowanym. Jest związkiem rzeczywistym, bowiem należy wykazać, że rzeczywiście nie wyjaśniono sprawy "w koniecznym zakresie" (wskutek naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego) i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może zatem hipotetycznie spekulować, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz powinien stwierdzić stanowczo, że ma taki wpływ. Poza tym powinien wykazać, że wpływ ten jest istotny, tzn. że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, że niewyjaśnienie sprawy "w koniecznym zakresie" ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wynika to z bezpośredniego rozumienia sformułowania w "koniecznym zakresie", a mianowicie jako oznaczającego w zakresie koniecznym dla wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2016 ). W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy ponieważ zasadą jest merytoryczne rozstrzyganie spraw. W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest w niej wytycznych w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji a przede wszystkim organ nie wykazał, co dokładnie organ I instancji ma uzupełnić w ramach prowadzonego ponownie postępowania. Zwrócenie uwagi wymaga także to, że jeżeli organ II instancji uznał, okoliczności sprawy nie zostały wyjaśniona należycie, to na zasadzie art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i samodzielnie dokonać stosownych ustaleń. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, nie daje organowi II instancji uprawnienia do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kumulatywnie z przesłanką naruszenia przepisów postępowania musi wystąpić drugi warunek: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ nie wykazał jednak, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak było więc w przedmiotowej sprawie podstaw do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznaje zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekła na podstawie art. 200 P.p.s.a.