II SA/Rz 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia dokumentu -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 74 § 2 K.p.a. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie doręczenia dokumentu. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie: "PINB") prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. 1131/1 obr. [...] położonej przy ul. [...] w R., wdrażając procedurę naprawczą o jakiej mowa w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W toku tego postępowania w piśmie z dnia [...] października 2018 r. B. W. (działająca imieniem własnym jak i przez pełnomocnika K. G.) zwróciła się do PINB o doręczenie dokumentu z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], przywołanego jako podstawa w wydanym postanowieniu WINB z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] i w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. odmówił B. W. reprezentowanej przez pełnomocnika K. G. doręczenia w/w dokumentu. W uzasadnieniu organ podał, że w aktach prowadzonej pod nr [...] sprawy robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. 1131/1 obr. [...] położonej przy ul. [...] w R., zgromadzone są następujące dokumenty wydane w dniu [...] sierpnia 2017 r.: 1) postanowienie dowodowe znak: [...]; 2) pismo kierowane do wnioskodawcy znak: [...]; 3) postanowienie znak: [...] nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej, która ma określić jakość robót budowlanych, wykonanych w lokalach mieszkalnych nr 18, 21, 24 oraz na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 1131/1 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...], obejmujących zmianę układu ścianek działowych, przebudowę instalacji gazowej i wentylacji grawitacyjnej, wykonanie przejść przez przegrody pionu instalacji kanalizacji sanitarnej w lokalach nr 18, 21, 24 i na strychu, remont instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania; 4) zawiadomienie znak: [...] informujące strony o przedłużeniu terminu załatwienia prowadzonej sprawy. Organ zauważył, że w treści uzasadnienia postanowienia WINB z dnia [...] września 2017 r. ([...]) i decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) znajdują się odniesienia do w/w postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] nakładającego obowiązek dostarczenia oceny technicznej. Natomiast wszystkie w/w dokumenty, w tym postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] o nałożeniu obowiązku dostarczenia oceny technicznej, zostały doręczone stronie postępowania – B. W. reprezentowanej przez pełnomocnika K. G. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji kierowanej do wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2018 r. Widnieje na nim podpis K. G. potwierdzający odbiór korespondencji w dniu [...] sierpnia 2017 r. Jak zauważył organ dokument, o doręczenie którego wzywa wnioskodawczyni został już doręczony. Natomiast w przepisach K.p.a. (rozdziału 8 "Doręczenia") brak jest regulacji, które umożliwiałyby ponowne doręczanie już raz doręczonego dokumentu. Tym samym wniosek strony może stanowić jedynie wniosek o wydanie kopii takiego dokumentu. Następnie organ przywołał art. 73 K.p.a. regulujący zasady udostępniania akt sprawy stronom i podkreślił raz jeszcze brak podstawy prawnej do ponownego doręczenia żądanego dokumentu. Wyjaśnił, że odmowa wydania żądanego dokumentu nie odbiera stronie praw wynikających z art. 73 K.p.a. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci kopii lub odpisów art. 73 § 1 K.p.a., jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Zażalenie na to postanowienie złożyła B. W. (działająca imieniem własnym jak i przez pełnomocnika K. G.). Zarzuciła, że nie odnosi się ono do części merytorycznej złożonej skargi, narusza prawo, a dokonane czynności mają znamiona zaniechania urzędniczego, co jest niedopuszczalne. Podkreśliła, że za obecny stan techniczny ich mieszkania, ze względu na brak odwrotnych zabezpieczeń i odwrotnych poleceń, odpowiedzialnymi są zarządca MZBM [...] (prezes), a także dyrektor PINB. Wniosła o bezzwłoczną realizację ich wniosków zawartych w dotychczasowych pismach, bez manipulacji co do treści, znaków pism, dat wydania oraz przywołania w wydanych postanowieniach czy decyzjach. Dotychczasowe postanowienia oraz decyzje, na które są przywoływane stosowne dokumenty są nieprawdziwe, niezgodne ze stanem faktycznym. Brak wydania kserokopii z pełnego postępowania administracyjnego od chwili zgłoszenia do chwili obecnej jest faktem bezspornym, a organ I instancji jest zaangażowany w tuszowanie naruszenia prawa budowlanego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko PINB jest prawidłowe. Wyjaśnił, że analizując wniosek o doręczenie dokumentu stwierdzono, że dotyczy on postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] nakładającego na E. B., obowiązek dostarczenia, w terminie do [...] listopada 2017 r., oceny technicznej, która określi jakość robót budowlanych, wykonanych w lokalach mieszkalnych nr 18, 21, 24 oraz na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 1131/1 obr. [...] położonej przy ul. [...] w R., obejmujących zmianę układu ścianek działowych, przebudowę instalacji gazowej i wentylacji grawitacyjnej, wykonanie przejść przez przegrody pionu instalacji kanalizacji sanitarnej w lokalach nr 18, 21, 24 i na strychu i remont instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to zostało doręczone stronie postępowania B. W. reprezentowanej przez pełnomocnika K. G. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia [...] sierpnia 2018 r. kierowanej do B. W. (reprezentowanej przez pełnomocnika K. G.), na którym znajduje się podpis K. G. potwierdzający odbiór w/w korespondencji w dniu [...] sierpnia 2017 r. WINB stwierdził zatem, że powyższy dokument o doręczenie którego wzywa wnioskodawczyni został już raz skutecznie jej doręczony, a w przepisach K.p.a. brak jest uregulowań dotyczących ponownego doręczenia dokumentu już raz skutecznie doręczonego. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie uprawniają do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB podał, że nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie zostały uwzględnione. Odnośnie braku wydania kserokopii z pełnego postępowania administracyjnego, od chwili zgłoszenia do chwili obecnej, organ wyjaśnił, że przepisy art. 73 § 1 K.p.a. umożliwiają stronie wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, zarówno w toku postępowania, jak również po jego zakończeniu. Mieści się w tym także prawo do sporządzenia kserokopii przy użyciu sprzętu stanowiącego wyposażenie organu. Organ ma zaś obowiązek udostępnić akta stronie celem umożliwienia jej zapoznania się z aktami i pozyskiwania treści znajdujących się w nich dokumentów we wskazany wyżej sposób. Treść art. 73 § 1a K.p.a. przewiduje, że czynności o jakich mowa dokonywane są przez stronę w obecności pracownika organu w lokalu organu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że na gruncie art. 73 § 1 K.p.a. stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji, nawet odpłatnie, wykonał kserokopię dokumentów zawartych w aktach i następnie dostarczył je stronie. Organ administracji nie ma takiego obowiązku. Końcowo wyjaśnił, że sprawa wydania kserokopii dokumentów z akt zgodnie z wcześniej złożonymi wnioskami została rozpatrzona i załatwiona odrębnymi aktami administracyjnymi. Odnośnie braku odpowiedzi WINB na pismo z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił, że ponieważ pismo to skierowane było do PINB za pośrednictwem WINB, to zgodnie z właściwością zostało przekazane do organu I instancji, za pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], które to zostało przekazane do wiadomości również odwołującej. Skargę na powyżej opisane postanowienie do WSA w Rzeszowie złożyła B. W. (działająca imieniem własnym i przez pełnomocnika K. G.) wnosząc o jego uchylenie w całości, jako wydanego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wraz z mężem są właścicielami lokalu (mieszkania) w budynku nr [...] w R. ul. [...] na 3 piętrze we Wspólnocie Mieszkaniowej zarządzanej przez [...] (spółka UM [...]). Właścicielem mieszkania na 2-gim piętrze nr [...] jest E. B. W pomieszczeniu tym wykonano remont – modernizację poprzez wyburzenie ścian działowych, zmianę kanałów wentylacyjnych, instalacji gazowej, instalacji sanitarnej. Prace te ingerowały w konstrukcję budynku (wybudowanego w latach 50-tych), wykonano je za zgodą służb technicznych [...], jednak z naruszeniem przepisów P.b. i umowy dotyczącej zarządu nieruchomością. Roboty spowodowały trwałe zniszczenia, pęknięcia, zagrażają bezpiecznemu użytkowaniu lokalu (pęknięcia, deformacja stolarki w dwóch pomieszczeniach, rozwarstwienie parkietu). W ocenie skarżącej od chwili zgłoszenia ww. szkód, PINB podejmował czynności z naruszeniem prawa. Wobec powyższego kierowana była stosowna korespondencja zarówno do PINB, WINB, jak i UM [...]. Zdaniem skarżącej dokumenty zgromadzone w toku czynności kontrolnych mają istotne znaczenie dla prowadzonych czynności – jednak organ odmówił do nich dostępu (zwłaszcza na początkowym etapie postępowania). Wobec powyższego skarżąca zawnioskowała o "bezwzględne polecenie WINB" wydania kserokopii z akt sprawy, które są w dyspozycji tego organu, a po ich otrzymaniu odniesie się w pełnym zakresie do zgromadzonej dokumentacji. Zwróciła się nadto o powołanie wskazanych osób w charakterze świadka, w celu złożenia pełnych wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów. Podkreśliła, że zarząd w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej sprawowany jest z naruszeniem przepisów prawa budowalnego, co zagraża bezpieczeństwu mieszkańców bloku przy ul. [...] w R. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu (tu: postanowienia), przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "P.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oceniając zaskarżone postanowienie w powyższym zakresie, tj. co do jego zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Na wstępie Sąd wskazuje, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie, WINB z [...] stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. o odmowie doręczenia dokumentu. Jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. 1131/1 obr. [...] położonej przy ul. [...] w R. W toku tego postępowanie wdrożona została procedura naprawcza o jakiej mowa w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zaskarżone postanowienia wydane zostały na skutek realizacji wniosku B. W. – reprezentowanej przez pełnomocnika K. G., zawartego w piśmie z dnia [...] października 2018 r. z którego treści wynikało, że skarżąca domaga się doręczenie dokumentu z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], przywołanego jako podstawa w wydanym postanowieniu WINB z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] i w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. Prawo strony dostępu do akt sprawy jest w postępowaniu administracyjnym jedną z form realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu - art. 10 § 1 K.p.a. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że kwestia udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 K.p.a. Zawsze jest powiązana ze sprawa główną, do której dokumentacji strona żąda dostępu. Lektura akt administracyjnych, pozwala odnotować, że słusznie orzekające w sprawie organu odmówiły doręczenia żądanego dokumentu, gdyż dokument ten został już raz skutecznie skarżącej doręczony. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się dowód jego doręczenia tj. dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia PINB z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], z którego wynika, że korespondencja została "osobiście" odebrana przez ustanowionego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika K. G. (mąż skarżącej) w dniu [...] sierpnia 2017 r. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że dokument którego doręczenia żąda skarżąca został już raz doręczony, a przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji, które umożliwiałyby ponowne doręczenie już raz doręczonego dokumentu. Takie stanowisko Sąd aprobuje i uznaje za prawidłowe. Całkowicie chybione są zaś twierdzenia skarżącej, że żądane dokumenty nie zostały przez organ udostępnione (doręczone). Obszerny materiał dowodowy, zgromadzony w aktach administracyjnych nie daje podstaw do uznania, że w toku postępowania nie była respektowana zasada ogólna z art. 10 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego, od początku prowadzonego postępowania, czyniły zadość składanym przez wnioskodawczynię wnioskom i informowały o przysługujących prawach. Jak wyżej zaznaczono zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2014.183 ze zm.). Przepis art. 73 k.p.a. ustanawia prawo strony do domagania się od organu zachowania określonego w § 1 oraz spełnienia żądań wymienionych w § 2. Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie, z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. Zauważyć jednakże trzeba, że takie szeroki rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy. Odmowa taka może być bowiem usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty, świadomy nadużywa prawa, czy też – co ma miejsce w niniejszej sprawie – gdy naraziłoby stronę na dodatkowe, niepotrzebne koszty. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że sporządzenie i doręczenie kopii dokumentu z [...] sierpnia 2017 r., który stronie został już raz doręczony, rodziłoby po stronie skarżącej obowiązek poniesienia dodatkowych, aczkolwiek niepotrzebnych kosztów. Odnośnie natomiast podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy Prawa budowlanego w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego prowadzenia robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr 1131/1 obr. [...] Sąd wyjaśnia, że kwestia ta była przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie. Skarżąca na wydaną w toku postępowania decyzję WINB z [...] listopada 2018 r. nr [...] wniosła skargę. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 341/19 skarga została oddalona. Podsumowując, Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa była na wstępie i w rezultacie nie znajduje powodów do usunięcia tych postanowień z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.