II SA/Rz 342/25

15 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu PM od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 11 lutego 2025 r. nr SKO.4171.3.2025 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz PM kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 11 lutego 2025 r. nr SKO.4171.3.2025, uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") nr [...] z [...] stycznia 2025 r., w przedmiocie braku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Jak wynika z akt sprawy, 15 lipca 2021 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek PM (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawca") o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działką MM i PM nr ewid. [...], a działkami będącymi własnością Gminy [...] o nr ewid. [...]. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie Wójt decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...]. W wyniku odwołania Skarżącego, SKO decyzją z 12 października 2021 r., nr SKO 4171.23.2021 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium nakazało wyjaśnić stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójt czterokrotnie nie stwierdzał naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] w decyzjach: z [...]. W wyniku kolejnych odwołań Skarżącego, Kolegium decyzjami z [...] uchylało w całości zaskarżane decyzje Wójta i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w decyzjach kasatoryjnych nakazywało m.in. przeprowadzenie dowodu z oględzin biegłego z zakresu stosunków wodnych. Rozpatrując sprawę po raz szósty Wójt decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...], odmówił stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] będących własnością Gminy oraz działką nr [...] będącą własnością PM i MM. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, SKO decyzją z 14 lutego 2023 r., uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] stycznia 2023 r. nr [...] i: I. uznało, że pomiędzy działkami nr [...] oraz działką nr [...] doszło do naruszenia stosunków wodnych, poprzez zmianę sposobu odpływu wód opadowych z działek [...] ze szkodą dla działki nr [...] tj. zwiększenia natężenia spławu wskutek wykonania urządzeń technicznych; II. nakazało Gminie wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] poprzez wykonanie rowu odwadniającego w poboczu drogi wzdłuż granicy z działką [...] oraz wykonanie wpustów ściekowych liniowych w rejonie skrzyżowania dróg na działkach nr [...], w tym na utwardzonym zjeździe do działki nr [...]; I. ustalono termin wykonania prac do 30 listopada 2023 r. Skargę na powyższą decyzję SKO z 14 lutego 2023 r. nr SKO.4171.6.2023 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Skarżący. WSA wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 646/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za zasadną, dostrzegając istotne naruszenie przepisów postępowania przez organy administracyjne. Wójt Gminy kilkakrotnie wydawał decyzje, w których nie stwierdzał naruszenia stosunków wodnych, jednak decyzje te zawierały lakoniczne uzasadnienia i nie wyjaśniały wszystkich wątpliwości. SKO pięciokrotnie uchylało decyzje Wójta, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności dowodu z opinii biegłego. Mimo to Wójt nie zrealizował tych zaleceń. Kolegium oparło się na opinii techniczno-prawnej przedstawionej przez Skarżącego, jednak opinia ta nie była podpisana ani kompletna, co oznaczało istotne braki formalne. Organ odwoławczy powinien był wezwać Skarżącego do przedstawienia kompletnej i podpisanej opinii oraz brakujących załączników. Opinia prywatna mogła stanowić dowód w sprawie, ale wymagała formalnego uzupełnienia. Sąd zwrócił uwagę, że Wójt Gminy orzekał w sprawie, w której stroną była sama Gmina jako właściciel gruntów. Pomimo tego brak było podstaw do jego wyłączenia, ponieważ prawo dopuszcza sytuację, w której organ administracyjny rozstrzyga sprawy dotyczące interesów majątkowych własnej jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak Wójt pełniący funkcję organu administracyjnego w takiej sprawie nie może jednocześnie reprezentować interesu gminy jako osoby prawnej. Sąd podkreślił, że w takiej sytuacji ograniczeniu ulegają uprawnienia procesowe gminy, co oznacza, że nie będzie jej przysługiwało uprawnienie do zaskarżenia decyzji Kolegium do sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 21 czerwca 2024 r. nr SKO.4171.11.2024, uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] stycznia 2023 r. Następnie decyzją z [...] września 2024 r. nr [...], Organ I instancji ponownie nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych pomiędzy przedmiotowymi działkami. Decyzją z 5 listopada 2024 r., nr SK0.4171.18.2024, SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "K.p.a.") oraz art. 234 ust, 1 pkt. 1 w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. 2021 poz. 624, ze zm. – dalej: "p.w."), nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z 11 lutego 2025 r. nr SKO.4171.3.2025, uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] stycznia 2025 r. nr [...] i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że zaskarżona decyzja została uchylona z powodu istotnych naruszeń przepisów formalnoprawnych, mogących wpłynąć na jej wynik. Organ I instancji nie wykonał zaleceń instancyjnych wydanych przez Organ odwoławczy, które nakazywały przeprowadzenie pełnych ustaleń faktycznych, w tym powołanie biegłego. Takie zignorowanie wskazań Organu odwoławczego zostało uznane za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło, że choć przepisy K.p.a. nie określają wprost obowiązku uwzględnienia wytycznych organu odwoławczego, ich niewykonanie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, szybkości i prostoty postępowania oraz trwałości decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził także, że Organ II instancji może narzucić wiążącą interpretację prawa Organowi I instancji. SKO dodatkowo wskazało, że decyzja Organu I instancji nie spełniała wymagań wynikających z art. 80 K.p.a. dotyczących swobodnej oceny dowodów, gdyż nie była oparta na pełnym i rzetelnym materiale dowodowym. Nie przeprowadzono niezbędnych ustaleń dotyczących zmiany stosunków wodnych na gruncie, a Wójt nie zbadał również kwestii upływu 5-letniego terminu na wszczęcie postępowania, co stanowiło kolejne uchybienie. W konsekwencji Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na poważne naruszenia proceduralne, decyzja Wójta nie mogła się ostać i należało ją uchylić, zobowiązując Organ I instancji do ponownego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Skarżący wniósł sprzeciw na powyższą decyzję SKO zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej nie stał na straży praworządności poprzez nie dbanie o słuszny interes obywatela; - art. 8 K.p.a. prowadzenie postępowania w taki sposób, że spowodowano brak zaufania do organów administracji; - art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt K.p.a. oraz art. 234 p.w., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania polegające na nieefektywnym działaniu organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i rozciągniętych w czasie. Zdaniem Skarżącego decyzja SKO obarcza go winą i zmusza do ponoszenia kosztów za organ, który jest odpowiedzialny za powstałe zdarzenie. SKO wydając decyzję posiadało wiedzę o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Organ I instancji, który nie realizował jego postanowień oraz wyroku Sądu z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Rz 646/23. Nie wzięło pod uwagę faktu, że Organ I instancji nie działał bezstronnie, ponieważ wydawał decyzję "sam w swojej sprawie" biorąc pod uwagę jedynie własny interes, gdyż zakłócenia były spowodowane przez jego działania. Nie przyczyniło się samemu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez powołanie biegłego. W składanych odwołaniach Skarżący wielokrotnie podkreślał, że przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta co do meritum przez SKO, a nie krążyć między instancjami, a Wójt Gminy nie czyta decyzji SKO w sprawie i się do nich nie stosuje. Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego; zobowiązanie Wójta do powołania biegłego na zasadach określonych w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. i wydania decyzji na podstawie opinii biegłego w sprawie; nałożenie na Wójta grzywny w wysokości 20000 zł i przyznanie dla Skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 15000 zł. W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., w którym kontrola sądowoadministracyjna została zawężona jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw bada jedynie, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie postępowania możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie na ocenę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ma wpływ całokształt postępowania. Z akt sprawy wynika, że będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja Organu II instancji jest 12-ą w kolejności decyzją, z czego wszystkie z wyjątkiem jednej były decyzjami kasacyjnymi. Zgodzić należy się z Organem II instancji, że do chwili obecnej postępowanie dowodowe w sprawie, która toczy się od 2021 r. nie zostało odpowiednio przeprowadzone, i w innych okolicznościach uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej. Nie mniej jednak, mając na uwadze to, że Organ I instancji pozostaje głuchy na kierowane do niego nakazy i wyznaczone kierunki postępowania, uparcie powtarzając tą sama argumentacją jedynym rozsądnym wyjściem dla tej sytuacji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Organ II instancji i wydanie w tym zakresie decyzji merytorycznej. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie dowodowe ograniczono wyłącznie do przeprowadzenia oględzin i odebrania oświadczenia sołtysa na podstawie których Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, ani też do wystąpienia szkód. Przypomnieć jedynie dla porządku należy, że wniosek Skarżącego z 14 lipca 2021 r. dotyczy naruszenia stosunków wodnych na jego działce [...] w związku z przebudową drogi gminnej na należących do gminy działkach nr [...]. Przebudowa polegać miała między innymi na podwyższeniu o około 60 cm powyżej stanu sprzed przebudowy. Pomimo 11 decyzji wskazujących na konieczność powołania biegłego w sprawie, w której interesy stron są sprzeczne a do jej rozstrzygnięcia wymagane są wiadomości specjalne, Organ I instancji 11 razy kategorycznie odmawiał przeprowadzenia dowodów, za każdym razem odmawiając stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Zwrócić należy uwagę, że Kolegium już raz podjęło próbę samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o przedstawioną przez Skarżącego prywatną opinię, nakładając na Gminę określone obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wówczas tą decyzję, wskazując, że opinia nie została podpisana. Już wówczas, Sąd nie przekreślił możliwości takiego działania przez Organ II instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organowi II instancji nie udało się jednak, do czego zobowiązał go Sąd, uzupełnić materiału dowodowego. Wezwany o wyjaśnienie Skarżący stwierdził, że przedstawił zupełny i podpisany dokument wraz z niezbędnymi załącznikami i rysunkami, a kierowane do Organu pisma o wyjaśnienie zaistniałego stanu rzeczy, nie spotkały się z żadną reakcją. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Ta ewidentna obstrukcja ze strony Organu I instancji skłania Sąd do uchylenia decyzji Organu II instancji przekazującej ponownie sprawę do rozpoznania sprawy Organowi I instancji. Zdaniem Sądu hołdowanie ponad wszelką miarę, zasadzie dwuinstancyjności postępowania, w realiach niniejszej sprawy, w której Organ I instancji nie jest zainteresowany jej zakończeniem, ta bowiem ewidentnie związana jest z jego interesem, powoduje, że wszystkie inne zasady postępowania w tym zasada szybkości postępowania, zaufania do organów państwa, zostają złamane. Dalsze utrzymywanie tego stanu rzeczy prowadzi do istnej patologii, w której strona nie może dochodzić swoich praw. Organ I instancji wykorzystuje swoją pozycję działając w imię prawa jako organ dzierżący imperium i dominium, w jego skrajnej postaci. Pomimo wyraźnych wskazówek Organu II instancji w wydanych 11 decyzjach, a także w wyroku Sądu, uchyla się od przeprowadzenia postępowania dowodowego, a Organ II instancji odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania kieruje sprawę 12 raz do tego Organu, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego. W nawiązaniu do powyższych wniosków Sąd uchyla decyzje Organu II instancji i nakłada na ten Organ obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym do tego zakresie, w tym, kontestowanej przez Organ I instancji opinii biegłego, a także innych dowodów, które Organ uzna za niezbędne dla ustalenia przesłanek określonych w art. 234 ust. 3 P.w. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.