II SA/Rz 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Gminy [...] kwotę 2800 zł /słownie: dwa tysiące osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu D. z dnia [...] listopada 2008 r. [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w P. oznaczoną jako działka nr 802/38 o pow. 0,0919 ha będącą własnością Gminy P. na podstawie decyzji Starosty Powiatu D. z dnia [...] marca 2008 r., [...] ustalającej lokalizację drogi gminnej w P. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. oraz art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, z 2006 r., poz. 2603 ze zm./ dalej u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie Gminy P. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Starosty Powiatu D. z dnia [...] października 2008 r., [...] ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą własność odpowiada przepisom prawa. Wojewoda podkreślił, że wysokość odszkodowania jest ustalona w oparciu o wartość wywłaszczonego prawa. Taki mechanizm określania wysokości wynika z art. 150 u.g.n., zaś szczegółowe zasady wyceny wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zostały określone w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207, poz. 2109/. Ustalona wysokość odszkodowania w decyzji kwestionowanej odwołaniem przez Gminę P. odpowiada warunkom opisanym w prawie, dlatego odwołanie należało uznać za niezasadne. Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziła się Gmina P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie strona skarżąca nie wskazała w sposób wyraźny zarzucanego naruszenia prawa. Z uzasadnienia skargi wynika, że nie zgadza się ona z wysokością ustalonego odszkodowania, przez co kwestionuje poprawność sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej błędne oszacowanie nieruchomości zajętej pod poszerzenie drogi skutkuje zawyżoną wysokością odszkodowania. Przede wszystkim operat będący podstawą ustalenia odszkodowania nie uwzględnia aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami na terenie Gminy P. Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca powołała się na operaty szacunkowe sporządzane przez tego samego biegłego, dla nieruchomości zajętych pod drogi, w których wartość 1 m2 gruntu jest znacznie niższa niż w operacie wykorzystanym dla wydania skarżonej decyzji. Wskazując na powyższe Gmina P. zakwestionowała rzetelność operatu. Dodatkowo podniosła, że w postępowaniu odwoławczym naruszono jej prawa, uniemożliwiając odniesienie się do wyjaśnień złożonych przez biegłego. Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., [...] jako niezgodnej z prawem, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie prawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] Burmistrz Gminy P. wystąpił do Starosty Powiatu D. o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod pas drogowy na skutek ustaleń lokalizacji drogi gminnej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] Starosta Powiatu D. decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] ustalił wysokość odszkodowania na rzecz T. A. A. na kwotę 11.086 złotych z tytułu zajęcia pod drogę nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr 803/2 o pow. 0,0489 ha. Podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji Starosty Powiatu D. odwołanie złożyła Gmina P., kwestionując w nim sposób wyceny przejętej pod drogę nieruchomości. Strona odwołująca szczególnie akcentowała naruszenie zasad wyceny nieruchomości, zwłaszcza § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Powiatu D. Kontrolowane rozstrzygnięcia naruszają przepisy procesowe w sposób, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, z tego tytułu skargę należało uwzględnić. Główny zarzut odnosi się do wyceny nieruchomości zajętej pod drogę. Przy czym nie chodzi o wartość tej nieruchomości, gdyż na ten temat Sąd nie może się wypowiadać, nie mając możliwości jej ustalenia, ale o sposób w jaki ta wartość jest określona. Zdaniem Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów określających wycenę wartości nieruchomości jako podstawy ustalenia odszkodowania. Art. 130 ust. 1 u.g.n. stwierdza, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Rozwinięcie tej reguły znajduje się w art. 150 tej ustawy, w którym wskazano jak należy rozumieć wartość nieruchomości. Dla nieruchomości, które mogą być przedmiotem obrotu, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przez określenie jej wartości rynkowej. Sposób określania tej wartości został uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm./. W § 4 rozporządzenia wskazano sposób ustalania wartości przy wykorzystaniu podjęcia porównawczego. Rozwinięciem tej ogólnej reguły dla nieruchomości zajmowanych pod drogi jest § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 przyjmuje podejście porównawcze jako zasadę ustalania wartości nieruchomości zajmowanych przez drogi, wskazując, że dla określenia wartości rynkowej przyjąć należy ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży odpowiednio gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W wypadku braku takich cen wartość należy ustalić w trybie określonym w § 36 ust. 2 pkt 1 lut 2 rozporządzenia. Analiza akt sprawy w szczególności dołączonego operatu szacunkowego, wskazuje że podstawą jego sporządzenia jest podejście porównawcze przy wykorzystaniu porównania parami. Jak wskazuje autor na str. 9 operatu podejście takie jest możliwe wtedy, gdy są znane cechy i ceny nieruchomości podobnych. W kontekście tych ustaleń niezrozumiałe są części uzasadnienia decyzji I i II instancji, w których organy wskazują, że wartość nieruchomości objętej ich decyzją została ustalona na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Sąd zwraca uwagę, że ta podstawa jest możliwa do zastosowania, gdy nie można porównać cen nieruchomości podobnych. W treści operatu szacunkowego nigdzie nie wskazano takiej trudności oraz powołano § 36 ust. 2 jako podstawy działań szacunkowych. Tym bardziej musi dziwić stanowisko samego autora wyceny, który na użytek postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r., w ostatnim akapicie stwierdza, że zasadne jest zastosowanie przy wycenie sposobu wskazanego w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli rzeczywiście tak by było to organy i rzeczoznawca powinni jednoznacznie wykazać, że warunki określone w tym przepisie nie zachodzą, skoro nie zwiększają wartości "wywłaszczonej" nieruchomości o 50 % jak jest to w przepisie. Wtedy należałoby wykazać wartość nieruchomości pod drogę, bo tylko przy zestawieniu tych dwóch wielkości można by sformułować stanowisko, co do konieczności podwyższenia lub jej braku, w myśl § 36 ust. 2 pkt 1 lub 2. Sąd zauważa, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji odszkodowania musi być operat szacunkowy. Rozdział 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. jednoznacznie określa sposób sporządzania takiego dokumentu, jego formę i treść. Notatka wyjaśniająca przez rzeczoznawcę treść operatu, uczyniona na etapie postępowania odwoławczego nie spełnia określonych przepisami prawa wymogów dla operatu, więc nie mogła być czynnością sanującą wady operatu szacunkowego, które wskazał w uzasadnieniu decyzji Wojewoda. Dodać należy, że operat szacunkowy jest dowodem sformalizowanym, gdyż co do jego treści istnieje ograniczenie dowodowe. Polega ona na braku możności dowodzenia objętych nim faktów w innym trybie niż sporządzenie tego dokumentu. Z tego powodu, w sposób szczególny należy podchodzić do jego formalizmu. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z § 57 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć. Sposób podpisania operatu w rozpoznawanej sprawie tego wymogu nie spełnia. Zwłaszcza zamieszczenie daty sporządzenia w innej części niż podpis osoby uprawnionej do jego opracowania. Sąd zwraca także uwagę na fakt, że operat szacunkowy ma odpowiadać stanowi faktycznemu nieruchomości objętej postępowaniem, zatem powinien uwzględniać wartość nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, w rozpoznawanej sprawie z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Taki sposób określenia wartości wynika z art. 130 ust. 1 u.g.n. Z treści operatu wynika, że operat określa wartość przedmiotu wyceny na dzień 20.09.2008 r., zatem niezgodnie z treścią przepisu. Sąd nie może uwzględnić zarzutu skargi wskazującego na inne wartości nieruchomości przejmowanych przez Gminę P. Z faktu, że istnieją operaty inaczej szacujące wartość m2 takich nieruchomości nie wynika, że kwestionowany operat narusza przepisy prawa. Mając na uwadze treść art. 145 § 4 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.