II SA/Rz 343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego J. K. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2010r. Komendant Wojewódzki Policji działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009r. znak: [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał J. K. – emerytowi policyjnemu - równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] ten sam organ uchylił rozstrzygnięcie własne z dnia [...] czerwca 1999r. oraz uznał, iż od dnia 1 stycznia 2006r. J. K. nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - w związku ze zmianą regulacji prawnych pozbawiającą emerytów Policji prawa do przedmiotowego świadczenia. W dniu 30 grudnia 2008r. J. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę należnego mu, w jego ocenie, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 do 2008r. wraz z odsetkami przypadającymi od należności głównej. W odpowiedzi na powyższe żądanie Komendant Powiatowy Policji– w piśmie z dnia [...] stycznia 2009r. (znak: [...]) - stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną J. K. odwołał się od niej do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który to organ w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] również odmówił uwzględnienia żądania wyżej wymienionego. Nie zgadzając się z powyższym sposobem załatwienia sprawy J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji zajęte w piśmie z dnia [...] lutego 2009r., uznając, iż stanowi ono w istocie decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2009r. sygn. akt. II SA/Rz 322/09 - podzielając stanowisko skarżącego co do tego, iż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009r. jest decyzją administracyjną - stwierdził jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA. W zaleceniach co do dalszego postępowania w sprawie Sąd podniósł, iż rzeczą organu II instancji będzie przede wszystkim ustalenie, czy kwestionowane odwołaniem pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009r. stanowi decyzję administracyjną. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie, wówczas wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 KPA. Jeżeli natomiast uzna, że pismo to nosi znamiona decyzji, rozpatrzy odwołanie od niej na podstawie art. 138 § 1 i § 2 KPA. Wykonując powyższe wskazówki Sądu Komendant Wojewódzki Policji przyjął, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji, mimo iż nie zawiera wszystkich wymaganych prawem (art. 107 § 3 KPA) elementów, jest w rzeczywistości decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z powszechnym tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie poglądem, do przyjęcia, iż dany akt nosi cechy decyzji wystarczającym jest, by zawierał on następujące elementy: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby uprawnionej. Wskazane powyżej minimum elementów zawiera, w ocenie organu drugiej instancji, pismo noszące datę [...] stycznia 2009r., a zatem uzasadnionym jest przyjęcie, iż jest ono decyzją. W dalszej kolejności Komendant Wojewódzki Policji przystąpił do oceny kwestii terminowości odwołania od tej decyzji. Z uwagi jednak na fakt, iż jednoznaczne ustalenie w tym przedmiocie nie jest możliwe, organ przyjął, działając na korzyść składającego odwołanie, iż wniesiono je w ustawowym terminie. Przechodząc następnie do meritum sprawy organ odwoławczy podniósł, iż podstawową przeszkodą uniemożliwiającą zadośćuczynienie żądaniu strony jest fakt, iż w dniu 1 stycznia 2006r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie tego organu w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Zmiana ta polega m. in. na uchyleniu § 8 zmienianego rozporządzenia, który to przepis nakazywał stosowanie jego regulacji do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ podkreślił, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił uwagę na art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Odnosi się on zatem wyłącznie do policjantów w służbie czynnej. Organ podkreślił, że także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ... nie traktują emerytów i rencistów w zakresie tego prawa w sposób identyczny jak policjantów w służbie czynnej. Artykuł 29 tej ustawy stanowi bowiem tylko o uprawnieniu emeryta lub rencisty do lokalu mieszkalnego, natomiast jej art. 30 stanowi z kolei o prawie wymienionej grupy do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Unormowania ustawy "emerytalnej" nie przewidują zatem uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienie takie wynikało jedynie z cytowanego już rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji (jego § 8) wydanego na podstawie delegacji z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Uchylenie zatem tej regulacji (wspomnianego § 8 rozporządzenia z 2002r.) oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty J. K. jako emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. J. K. – działając przez pełnomocnika - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2020r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009r., o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie składającego skargę, stanowisko organów jest błędne, bowiem rozporządzenie zmieniające nie działa wstecz. Nie powoduje więc utraty uprawnień nabytych przed dniem 1 stycznia 2006r. Samo bowiem uchylenie podstawy prawnej, w oparciu o którą podjęta została decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego skutkuje tym, iż brak jest tego rodzaju podstawy do wydawania w przyszłości decyzji o przyznaniu prawa do przedmiotowego równoważnika. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji podjętych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty powołane w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż w niniejszym wypadku nie zachodzi retroakcja, z którą mielibyśmy do czynienia, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzje o cofnięciu uprawnień do przyznanego równoważnika pieniężnego z datą wsteczną. W przedmiotowej sprawie skutek decyzji polega zaś na tym, że prawo do równoważnika ustaje z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających dalszą jego wypłatę określonej grupie tj. emerytom i rencistom Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Granice rozpoznania skargi wyznacza kryterium legalności przejawów działania organów w konkretnej sprawie. Sąd bada zatem, czy w toku postępowania nie naruszono przepisów postępowania oraz, czy prawidłowo zastosowano regulacje materialnoprawne. Rozpoznając sprawę sądy nie są związane zarzutami i wnioskami przedstawionymi w skardze, a także powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a. Eliminacja zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) z obrotu prawnego następuje – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. - wyłącznie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy oraz zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 KPA. Skarga J. K. analizowana w aspekcie wyżej wskazanym zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji dopuścił się bowiem rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności jego decyzji. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 KPA. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności i wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w KPA oraz w ustawach szczególnych. Decyzjami ostatecznymi są takie, od których nie służy odwołanie, a zatem te, które nie mogą podlegać weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Zaliczyć do nich należy m. in. decyzje podjęte w pierwszej instancji, od których strony nie wniosły odwołania w zakreślonym ustawą terminie, bądź też taki środek zaskarżenia złożyły - jednak już po upływie przewidzianego do dokonania takiej czynności terminie, który to termin nie został równocześnie przywrócony. Zgodnie z art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia takiego ogłoszenia stronie. Uchybienie powyższemu terminowi powoduje bezskuteczność czynności, dla której termin był przewidziany, a zatem bezskuteczność odwołania. Konsekwencją powyższego jest z kolei ostateczność decyzji, którą nieskutecznie zaskarżono. Stan taki oznacza, iż jednostka będąca adresatem określonego rozstrzygnięcia (pierwszoinstancyjnego) musi liczyć się z tym, że jej sytuacja prawna ukształtowana przez organ administracji nie będzie już zmieniana w zwykłym toku instancji. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że orzekał w niej już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 27 października 2009r. stwierdził nieważność uprzednio zapadłej w tej sprawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009r., nakazując temu organowi w dalszym toku postępowania ustalenie przede wszystkim, czy kwestionowany odwołaniem akt – pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009r. – jest w istocie decyzją administracyjną. W razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie Sąd nakazał podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 KPA. W sytuacji, gdyby organ uznał, iż wskazane pismo nie nosi znamion decyzji winien on zastosować art. 134 KPA. Wykonując powyższe zalecenia Komendant Wojewódzki Policji przyjął, iż powołane wyżej pismo Komendanta Powiatowego Policji to w rzeczywistości decyzja administracyjna, choć niespełniająca wszelkich przewidzianych prawem wymogów (określonych w art. 107 § 1 KPA). Zdaniem Sądu, jest to właściwa ocena, bowiem w orzecznictwie sądowym przesądzone zostało, iż pomimo pewnych braków formalnych, pismo pochodzące od organu administracji publicznej należy traktować jako decyzję, o ile tylko zawiera ono tzw. minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Elementy te to oznaczenie organu administracji publicznej wydającego dany akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.08.2008r. V S/Wa 433/08, Lex Nr 566540). Pismo stanowiące przedmiot oceny w niniejszej sprawie wskazuje tak organ administracji publicznej (Komendant Powiatowy Policji), jak i adresata pisma (J. K.) oraz zawiera podpis osoby piastującej funkcję organu. Znajduje się w nim także najistotniejszy element w postaci rozstrzygnięcia, inaczej osnowa decyzji. Odmawiając bowiem uwzględnienia żądania strony, Komendant Powiatowy Policji w sposób wiążący ustalił konsekwencje określonych norm prawa materialnego, stosując je do konkretnego, analizowanego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych. Przesądził zatem o istocie sprawy, a więc o braku podstaw do przyznania żądanego przez stronę świadczenia. Nadto w przedmiotowej decyzji wskazana jest także data jej podjęcia oraz uzasadnienie prawne. Brak w niej więc w istocie dokładnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, wyodrębnienia podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia oraz oznaczenia: "decyzja". Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy rozpoznawanej sprawy organ drugiej instancji prawidłowo zajął się kwestią terminowości odwołania J. K. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2010r. W tym celu zwrócił się do organu I instancji o wskazanie sposobu złożenia przedmiotowego środka odwoławczego. W odpowiedzi podniesiono, że w związku z upływem czasu nie można jednoznacznie stwierdzić w jaki sposób wniesiono powyższe odwołanie. Wobec powyższego, Komendant Wojewódzki Policji przyjął – działając na korzyść strony – iż termin ten został zachowany. Według Sądu, powyższa konstatacja organu nie była jednak uprawniona w świetle okoliczności sprawy. Akta sprawy wskazują bowiem, iż decyzję z dnia [...] stycznia 2009r. J. K. otrzymał w dniu 13 stycznia 2009r., a zatem 14 – dniowy termin z art. 129 § 2 KPA do zakwestionowania powyższego rozstrzygnięcia upływał w dniu 27 stycznia 2009r. Tymczasem odwołanie J. K. wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 lutego 2009r. Wprawdzie brak na nim adnotacji odnośnie bezpośredniego złożenia w organie, jak i organ nie dysponuje ewentualną kopertą, w której nadano ten środek. Uszło jednakże uwadze organu drugoinstancyjnego, iż na wskazanym odwołaniu widnieje data jego sporządzenia - 5 lutego 2009r., co oznacza, iż nie mogło ono zostać złożone przed tą datą. Powyższe stwierdzenie skutkuje z kolei koniecznością przyjęcia, iż odwołanie J. K. złożone zostało z uchybieniem ustawowego 14 – dniowego terminu przewidzianego do dokonania owej czynności, który w niniejszej sprawie upłynął względem skarżącego w dniu 27 stycznia 2009r. To z kolei musi prowadzić do konkluzji, iż Komendant Wojewódzki Policji zamiast wydać postanowienie z art. 134 KPA (stwierdzające, iż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu) rozpoznał je merytorycznie mimo, iż dotyczyło decyzji, która stała się ostateczna, co stanowi o rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA - naruszeniu przepisów proceduralnych, a to art. 16 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA. W świetle orzecznictwa sądowego nie może budzić wątpliwości, iż weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji, która uzyskała status ostatecznej jest rażącym naruszeniem prawa (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.11.1999r., I SA 330/99, Lex Nr 48749). Rozstrzygnięcie organu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Z tej przyczyny objęta skargą decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2010r. nie może się ostać w obrocie prawnym jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W takiej zaś sytuacji niezbędnym stało się stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).