II SA/Rz 343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg B. S. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie scalania gruntów -oddala skargi- Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosków B. S. i B. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. w Gminie [...] w części dotyczącej działek nr 5117 i 5118. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z akt administracyjnych i uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [....] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi B. w Gminie [...] Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z. Z. zarzuciła wydanie ww. decyzji scaleniowej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło ww. wniosek i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., w części dotyczącej działek nr 5117 i nr 5118. Następnie po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) utrzymało w mocy własną decyzję. Powyższe decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1135/12 uchylił decyzję SKO z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd wskazał na wątpliwość odnośnie stwierdzenia, przez Kolegium, o braku w aktach postępowania scaleniowego oświadczenia Z. Z., które można by uznać za zgodę w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał na niekompletność akt sprawy, na niewyjaśnienie czy podany w karcie uczestnika scalenia numer działki "5679" stanowi omyłkę pisarską, czy też chodzi o działkę nr 5697 oraz na wątpliwości co do wydzielenia dojazdu do drogi publicznej dla działki nr 5118. Wskazano także na niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności wskazujących jednoznacznie na zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. w Gminie [...] w części dotyczącej działek nr 5117 i 5118. Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji scaleniowej w zakresie obejmującym działki nr 5117 i 5118 Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] rażąco naruszył art. 2 ust. 3 ustawy, albowiem orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia podczas gdy właściciel nie wyraził zgody na scalenie gruntu, który bezsprzecznie był gruntem zabudowanym. Akta sprawy takiej zgody nie zawierały, a zatem o scaleniu orzeczono z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało zastosowanie art. 158 k.p.a. Pismami z dnia [...] listopada 2013 r. o tożsamej treści B. N. i B. S. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyżej wymienieni wnieśli o uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2013 r. i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1992 r. Wskazali, że wydana przez SKO decyzja jest nieuzasadniona. Ich zdaniem nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy. Z. Z. jako posiadacz nieruchomości brała czynny udział w postępowaniu scaleniowym. Błędnie wywiedziono, że znaczenie dla wyniku sprawy mogły mieć postanowienia § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), gdyż zabudowania na działce nr 5117 (poprzednio: 5697) wzniesiono przed obowiązywaniem tego aktu. Nadto w ustawie brak jest definicji gruntu zabudowanego. Przy czym gruntu tego nie należy utożsamiać z działka budowlaną, jak to uczyniło Kolegium. Realizacja scalenia nie utrudniała korzystania z budynków na nowych działkach. W nieuprawniony sposób Kolegium wywiodło także, że w decyzji dotychczasowej określenie działki nr 5679 wynikało z omyłki oraz że prawidłowe oznaczenie działki to 5697. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu procesowemu i przepisom prawa materialnego, nadto uwzględnia ocenę prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1135/12. Materialnoprawną podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [....] z dnia [...] grudnia 1992 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów stanowił art. 2 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem grunty zabudowane mogły być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce albo w innej formie. W okolicznościach sprawy na nieruchomości oznaczonej nr 5697 znajdowały się zabudowania. Działka ta była działką siedliskową, zabudowaną budynkami: mieszkalnym i użytkowym. Kolegium wskazało, że akta postępowania scaleniowego nie zawierały takiej zgody, pochodzącej od Z. Z., w zakresie objęcia scaleniem jej działki nr 5697. SKO wskazało, że udzielenia zgody takiego rodzaju nie można ani domniemywać, ani wywodzić z innych czynności dopełnianych przez uczestnika scalenia. Zdaniem Kolegium za taką zgodę nie może zostać uznane stwierdzenie o treści "działka budowlana nr 5697 pozostawić bez zmian", zawarte na karcie uczestnika scalenia nr 1112; (k. nr 5 akt Starosty Powiatu [...]). To stwierdzenie wyrażone względem działki nr 5697 (Z. Z. nie dysponowała działką nr 5679, wpisaną przez omyłkę pisarską), nie miało żadnych cech zgody na skutki prawne określone w ówczesnym art. 2 ust. 3 ustawy. Ta okoliczność została potwierdzona w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym, gdyż Z. Z. potwierdziła aktualnie, że nigdy nie wyrażała zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki nr 5697 (oświadczenie Z. Z. z dnia [...].09.2013 r.). Kolegium wskazało, że tylko wyraźna, tj. pisemna i wyrażona wprost zgoda Z. Z. na objęcie jej gruntu zabudowanego postępowaniem scaleniowym, następnie włączona w akta postępowania scaleniowego, mogłaby uchronić decyzję dotychczasową (w części odnoszącej się do działek poscaleniowych nr 5117 i 5118) od wady rażącego naruszenia prawa. Skoro prawo materialne wymagało takiej zgody a o zatwierdzeniu projektu scalenia orzeczono nie uzyskując od uczestnika scalenia takiego oświadczenia woli, decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatwierdzono projekt scalenia nie uzyskując zgody właściciela gruntu zabudowanego, mimo bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa materialnego nakładającego taki wymóg. Skargi (o tożsamej treści) na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli B. S. i B. N. wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi B., gmina [...] w części dotyczącej działek nr ewid. 5117 i 5118 została wydana z naruszeniem prawa, które zakwalifikowane było jako rażące; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne; - naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w świetle ww. przepisu grunt stanowiący część przedscaleniowej działki nr 5697 (po scaleniu 5117) objęty scaleniem był gruntem zabudowanym, a także jego zastosowanie w sytuacji gdy Z. Z. brała czynny udział w toczącym się postępowaniu scaleniowym, akceptując wszelkie jego etapy, stadia i rozwiązania. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty i podtrzymali argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (tu decyzja), jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Trzeba też wskazać, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan prawny istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom obu skarg, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i w konsekwencji, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargi podlegały oddaleniu. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja własna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B. w Gminie [...] w części dotyczącej działek nr 5117 i 5118. W ocenie Sądu, pogląd organu (SKO), iż wspomniana wyżej decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.) zasługuje na akceptację. Otóż przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że dochodzi do niego, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 27.10.1998 r., II SA 1202/98, Lex nr 41891 i z dnia 11.08.200 r., III SA 1935/99, Lex nr 47008). W tezie wyroku NSA z dnia 11 maja 1994 r., II SA 1705/93, miedzy innymi stwierdzono, że z rażącym naruszeniem prawa ma się do czynienia nie w przypadku sporu o wykładnię prawa, lecz wówczas gdy chodzi o "działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie". Dla uznania naruszenia prawa za rażące istotne jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 29.06.2011 r., II OSK 1046/10, LexPolonica nr 2581824). Stosownie do wskazanego przez SKO przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. grunty zabudowane mogą być scalone na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Natomiast w aktach postępowania scaleniowego brak jest pisemnej zgody Z. Z. w tym zakresie, co jest rażącym naruszeniem cyt. wyżej art. 2 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., a więc statuuje to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności w tej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., która zatwierdzała projekt scalenia gruntów. Wprawdzie w karcie uczestnika scalenia nr 1112, sporządzonej dla Z. Z. (k. 5 akt postępowania scaleniowego) znajduje się m.in. zapis "działka budowlana nr 5679 pozostawić bez zmian w kompl. 259" i pod nim podpis Z. Z., to jednak treść powyższego zapisu nie może być tożsama ze zgodą na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy cyt. wyżej. Podkreślić przy tym należy, że niesporne jest, iż na działce nr 5697 znajdowały się zabudowania (była to działka siedliskowa). Nadto zauważyć należy, że organ orzekający po wyroku tut. Sądu (z dnia 19.03.2013 r., II SA/Rz 1135/12), wypełniając obowiązki określone przepisem art. 153 P.p.s.a., wyjaśnił jednakże, iż Z. Z. nie posiadała działki nr 5679 i zapis z karty uczestnika scalenia, o czym mowa była wyżej, mógł się odnosić jedynie do posiadanej przez nią działki nr 5697, a która dodatkowo oświadczyła (pismo z dnia [...].09.2013 r.), iż nigdy nie wyrażała zgody na objęcie scalaniem nieruchomości zabudowanej poł. w B. obecnie nr ewid. 5117 (przed scaleniem nr 5697). Uzupełniony zaś materiał dowodowy (mapy przedstawiające granice działek przed i po scaleniu) wykazuje w sposób wyraźny, że dojazd do działki nr 5118 (poscaleniowej) został wydzielony z działki nr 5117. Trzeba więc podkreślić, że skoro grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26.03.1982 r.), to trafnie przyjmuje SKO, iż zgoda taka musi być wyraźna, tzn. pisemna i wyrażona wprost, a następnie załączona do akt postępowania scaleniowego. Jest to stanowisko zbieżne z konsekwentnie prezentowanym w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 6.04.1995 r., II SA 2424/93 Lex nr 23863, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14.10.2008 r. II SA/Lu 478/2008 Lex Polonica nr 2137604) poglądem, iż zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy, co także nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Tak więc w przedstawionym stanie sprawy niniejszej organ (SKO) miał pełne podstawy do stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. w Gminie [...] w części dotyczącej działek nr 5117 i 5118. Zarzuty skargi i okoliczności w niej przytoczone nie mogły zatem prowadzić do uwzględnienia wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących, skutkom prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. nie można przypisać cechy nieodwracalności (co stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95/OSN 1995, z. 18, poz. 223), gdy "skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 K.p.a.)", albowiem organ administracyjny nie jest pozbawiony możliwości działania w formie aktu administracyjnego, co nie zachodzi w sprawie niniejszej. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi zostały oddalone.