II SA/Rz 343/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO.405.ZA.2685.52.2023 w przedmiocie uznania, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 listopada 2023 r. nr FA.5320.B.2.C.22.23.2023. II SA/Rz 343/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 18 stycznia 2024 r. nr SKO.405.ZA.2685.52.2023 dotycząca nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz [...] decyzją z 27 listopada 2023 r. nr FA.5320.B.2.C.22.23.2023 orzekł, że wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego dziecka H.M. (reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego - matkę J.B.) w łącznej kwocie 1 226,46 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym w myśl art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm., dalej: u.p.o.u.a.) i zobowiązał J. B. do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Powyższe było następstwem ustalenia, że świadczenie zostało wypłacone w czasie, gdy osoba uprawniona otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymywanych w tym okresie alimentów. W odwołaniu od decyzji Burmistrza J.B. podniosła, iż nie miała wpływu na czynności komornika i nie była świadoma, że otrzymane od niego środki nie należą się jej rodzinie. Zawiodła współpraca między komornikiem sądowym a Funduszem Alimentacyjnym, a niekorzystne z tego skutki przerzucane są na nią. SKO wskazaną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi przepis art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymywanych w tym okresie alimentów. W decyzji organu I instancji o przyznaniu świadczenia z 1 września 2022 r. nr FA.5320.B.2.2.22.23.2022 zawarte było pouczenie o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu właściwego o każdych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i informacja, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Aktualnie u podstaw orzekania jest okoliczność niepoinformowania przez odwołującą organu I instancji o otrzymaniu od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] zaległych alimentów w okresie od grudnia 2022 r. do czerwca 2023 r. w łącznej kwocie 1 226,46 zł w trakcie trwania okresu pobierania świadczenia alimentacyjnego. Decyzja o uznaniu przedmiotowego świadczenia alimentacyjnego wypłaconego odwołującej za świadczenie nienależnie pobrane oraz o jego zwrocie w podanej kwocie wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie jest prawidłowa, gdyż ta kwota powinna zasilić w pierwszej kolejności fundusz alimentacyjny. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z 18 stycznia 2024 r. podniosła, że czuje się pokrzywdzona wobec braku porozumienia pomiędzy Funduszem Alimentacyjnym a komornikiem sądowym. Komornik mimo wiedzy o decyzji Funduszu Alimentacyjnego przekazywał jej pieniądze. Skarżąca żyje z najniższych dochodów, pracuje i dba o syna, żeby im niczego nie brakowało. Mimo że nie otrzymała żadnej decyzji, już wstrzymano wypłatę alimentów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie niezasadności skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego świadczeń i zobowiązania do ich zwrotu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji skutkowała uwzględnieniem skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a., zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a., w okresie w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 u.p.o.u.a., w przypadku, gdy w okresie wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej nie zostaną zaspokojone, po zaprzestaniu wypłaty świadczenia organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności wierzyciela alimentacyjnego - do wysokości zasądzonych miesięcznie świadczeń, 2) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej 6 - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 5) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. nawiązuje do art. 28 tej ustawy, o charakterze ściśle egzekucyjnym, który modyfikuje wynikające z k.p.c. reguły podziału sum uzyskanych przez komornika w toku egzekucji pomiędzy wierzycieli. Wypełnienie hipotezy art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. możliwe jest wyłącznie po powstaniu wierzytelności wierzyciela alimentacyjnego i wierzytelności organu wierzyciela, bowiem istnienie obu tych wierzytelności jest warunkiem koniecznym ich egzekwowania i ewentualnego stwierdzenia naruszenia kolejności ich zaspokojenia, która wynika z art. 28 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a. Co istotne, wierzytelność regresowa organu wierzyciela powstaje po wypłacie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i dopiero wtedy rozważać można, czy w okresie jej pobierania doszło do naruszenia art. 28 u.p.o.u.a. Omawiana wierzytelność funduszu alimentacyjnego – organu wierzyciela obejmuje należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu z funduszu alimentacyjnego, które podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 27 ust. 3 u.p.o.u.a.). Zgodnie z art. 27 ust. 3a u.p.o.u.a., jeżeli jest prowadzone postępowanie egzekucyjne w celu zaspokojenia roszczeń osoby uprawnionej z tytułu alimentów, organ wierzyciela który wypłacał świadczenia z funduszu alimentacyjnego, będący wierzycielem należności o których mowa w ust. 3, przyłącza się do tego postępowania. Organ, który przyłącza się do postępowania egzekucyjnego ma te same prawa co wierzyciel uprawniony z tytułu alimentów. Podstawą wierzytelności organu wierzyciela (funduszu alimentacyjnego) z art. 27 ust. 1 i 3 u.p.o.u.a. jest decyzja opisana w art. 27 ust. 8 pkt 1 u.p.o.u.a. - ostateczna decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, jednak warunkiem jej powstania i wszczęcia egzekucji, czy przyłączenia się do już prowadzonej egzekucji celem zaspokojenia wierzytelności, jest wypłata świadczeń z funduszu na jej podstawie. Wynika to z art. 27 ust. 8 pkt 2 u.p.o.u.a., który określa wysokość i datę powstania wierzytelności regresowej organu wierzyciela. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wyrokiem z [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] przyznał małoletniemu H.M. - synowi skarżącej alimenty od M.M. w kwocie po 400 zł miesięcznie. Wobec bezskuteczności ich egzekucji, decyzją z 1 września 2022 r. nr FA.5220.B.2.22.23.2022 Burmistrz [...] przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla H.M., ur. [...] 2007 r., na okres świadczeniowy 2022/2023 (tj. na okres od 1 października 2022 r. do 30 września 2023 r.) w kwocie 195,59 zł miesięcznie. Różnica między zasądzoną kwotą alimentów a kryterium dochodowym uprawniającym do przyznania świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wyniosła 204,41 zł. Zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego przy SR w [...] o bezskuteczności egzekucji z 19 sierpnia 2022 r., kwota zobowiązań dłużnika alimentacyjnego na ten dzień przedstawiała się następująco: 1) wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 37 404,64 zł + odsetki w kwocie 1 996,90 zł, 2) wypłaconych zaliczek alimentacyjnych: 0,00 zł 3) należności wierzyciela alimentacyjnego: 12 515,27 zł + odsetki w kwocie 0,00 zł 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego pozostałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych przed dniem 1 maja 2004 r.: 0,00 zł. Zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego z 8 sierpnia 2023 r., w 2022 r., w okresie w którym syn skarżącej był uprawniony do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tytułem alimentów komornik przekazał wierzycielowi (synowi skarżącej) łączną kwotę 392,86 zł (5 listopada 2022 r. kwotę 196,11 zł i 17 listopada 2022 r. kwotę 196,75 zł), natomiast zgodnie z zaświadczeniem z 21 listopada 2023 r., w 2023 r. tym samym tytułem przekazał łączną kwotę (objętą zaskarżoną decyzją) w wysokości 1226,46 zł, obejmującą przekazane w dniach 2 stycznia, 1 lutego, 1 marca, 3 kwietnia, 2 maja i 12 czerwca 2023 r. kwoty po 204,41 zł. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy w okresie objętym decyzją z 1 września 2022 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone na rzecz wierzyciela objęte tą decyzją świadczenia i czy były to pełne kwoty, a jeśli zostały wypłacone, to w jakiej dacie. Kwestia ta została przez organy orzekające w sprawie pominięta. Zauważyć należy, że z zaświadczenia Komornika Sądowego z 8 sierpnia 2023 r. wynika, że w okresie od 1 października do 31 grudnia 2023 r. (objętym inną decyzją w tym samym przedmiocie, będącą przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt II SA/Rz 2001/23), nie wypłacono świadczeń z funduszu alimentacyjnego w terminach określonych decyzją o jego przyznaniu, jak również pominięto jednorazowo wypłatę świadczenia, tj. w okresie trzymiesięcznym wypłacono świadczenie dwukrotnie w dniach 5 i 7 listopada 2022 r. oraz wypłacono kwoty nieodpowiadające przyznanej decyzją kwocie - odpowiednio 196,11 zł oraz 196,75 zł. Sąd wskazuje na tą kwestię celem uwypuklenia, że potraktowana przez organy jako swego rodzaju oczywistość kwestia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwotach i terminach określonych w decyzji – nie jest zagadnieniem oczywistym i wymaga postępowania wyjaśniającego. W kontekście oceny, czy świadczenia pobrane przez małoletniego wierzyciela – syna skarżącej stanowiły świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a. jest to zagadnienie kluczowe. Zwrócenia uwagi wymaga, że art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. dopuszcza, nawet w okresie pobierania świadczeń z funduszu przez wierzyciela alimentacyjnego, wypłatę na jego rzecz świadczeń wyegzekwowanych od dłużnika w sytuacji pełnego zaspokojenia roszczeń organu wierzyciela na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u.a. Dodatkowo zaistnienie sytuacji z art. 28 ust. 2 u.p.o.u.a. pozwala na wypłacenie wierzycielowi alimentacyjnemu wyegzekwowanych od dłużnika kwot w pierwszej kolejności, nawet jeżeli niezaspokojone pozostają wierzytelności organu wierzyciela. Sytuacja taka najczęściej ma miejsce, gdy w czasie trwania okresu świadczeniowego (czy też, na jaki przyznano świadczenie), wierzytelności funduszu nie zostały w całości zaspokojone, a wniosek o przyznanie świadczeń na następny okres nie został jeszcze rozpoznany; w tym czasie wierzyciel nie otrzymuje bieżących świadczeń z funduszu. Ponadto opowiedzenie się za przyjętą przez Kolegium wykładnią mogłoby skutkować paraliżowaniem czynności komornika, który w sytuacji określonej w art. 28 ust. 1 pkt 3 czy art. 28 ust. 2 pkt 1 u.p.o.u.a. będzie powstrzymywał się z wypłatą wierzycielowi alimentacyjnemu wyegzekwowanych kwot, obawiając się zarzutu naruszenia kolejności z art. 28 u.p.o.u.a. Sąd zwraca przy tym uwagę, że komornik mając w swoim depozycie pieniądze od dłużnika i nie wypłacając ich wierzycielowi, naraża się na odpowiedzialność cywilną wobec wierzyciela alimentacyjnego, nie mówiąc o odpowiedzialności związanej z nadzorem sądu nad tokiem egzekucji (por. wyrok tut. Sądu z 18 maja 2022 r. II SA/Rz 1820/21). Należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 28 ust. 2 u.p.o.u.a., który wprowadza dwa pojęcia "okres wypłaty świadczenia z funduszu" i "okres po zaprzestaniu wypłaty świadczenia". Okres wypłaty świadczenia z funduszu to okres, w którym faktycznie wypłacono świadczenie z funduszu, począwszy od pierwszej wypłaty i pod warunkiem uczestniczenia wierzyciela – gminy w egzekucji alimentów. Okres po zaprzestaniu wypłaty świadczeń z funduszu to okres na który nie przyznano już wierzycielowi świadczeń z funduszu, a także okres, na który przyznano te świadczenia, ale rozpoczęto ich wypłatę od późniejszej daty z mocą wsteczną (art. 20 ustawy), czy też taki, jak prawdopodobnie w tej sprawie, okres w którym wierzyciel nie otrzymał świadczeń z funduszu mimo że powinien był je otrzymać (niezależnie od ich wypłaty w późniejszym okresie). Ustalenie, że wypłata świadczeń do rąk przedstawiciela ustawowego wierzyciela nastąpiła w dniach 2 stycznia, 1 lutego, 1 marca, 3 kwietnia, 2 maja i 12 czerwca 2023 r., tj. w okresie na który przyznano świadczenie, było niewystarczające w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jakie kwoty oraz w jakich datach w okresie objętym zaskarżoną decyzją zostały wypłacone synowi skarżącej - wierzycielowi alimentacyjnemu z funduszu alimentacyjnego – czy otrzymał co miesiąc kwoty 195,59 zł i w jakich datach. Biorąc pod uwagę treść art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. organy zobowiązane były do ustalenia, czy wypłata kwoty 1226,46 zł przez komornika miała miejsca w warunkach wynikających z hipotezy art. 28 ust. 2 pkt 1 u.p.o.u.a., czy ewentualnie art. 28 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u.a. W sytuacji bowiem, gdyby w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. nie wypłacono synowi skarżącej należnych mu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, chociażby w części, to okres "nieotrzymywania" świadczeń z funduszu byłby okresem, w którym nie pobierał świadczeń z funduszu, w związku z czym nie zostałaby wypełniona hipoteza art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. Przyjęte przez Kolegium i organ I instancji stanowisko skutkuje niedopuszczalnym i nieznajdującym uzasadnienia w przepisach obciążaniem wierzyciela alimentacyjnego niewykonalnym, z uwagi na brak bieżącego wglądu w stan egzekucji, obowiązkiem monitorowania prawidłowości działań komornika podejmowanych na podstawie art. 28 u.p.o.u.a. Sąd podkreśla, że pojęcie "zaprzestanie świadczeń z funduszu" oznacza brak faktycznych wypłat z funduszu na rzecz wierzyciela w konkretnym czasie. Z racji tego, że funkcją tych świadczeń jest pomoc państwa w zaspokajaniu bieżących potrzeb uprawnionego do alimentów, to w takiej sytuacji komornik sądowy posiadając środki na rachunku powinien stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 1 u.p.o.u.a. przekazać je wierzycielowi. Nieustalenie wskazanych wyżej okoliczności przesądza o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza. Obowiązkiem tych organów w toku ponownego rozpatrywania sprawy będzie ustalenie i udokumentowanie: - czy na dzień wypłaty świadczeń przez komornika w dniach 2 stycznia, 1 lutego, 1 marca, 3 kwietnia 2 maja i 12 czerwca 2023 r. istniała zaległość dłużnika alimentacyjnego w funduszu alimentacyjnym, a jeśli tak to w jakiej wysokości, - czy, kiedy i jakie kwoty świadczeń otrzymał wierzyciel z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. Od tego uzależnione będą przyszłe rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiotowej sprawie.