II SA/Rz 344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. /[...] / Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009 r. /[...] / odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 393/2, położonej w T. gm. Ś., postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku P. K. zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 393/2 poł. w T., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy [...] w sprawie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku – odmówił zawieszenia postępowania, bowiem w jego ocenie rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej przez Wójta Gminy nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. Brak jest więc podstaw do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., brak jest też możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż P. K. nie jest stroną, na której wniosek przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte. W złożonym zażaleniu P. K. wnosi o uchylenie postanowienia i orzeczenie przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Wójtem Gminy, lub – przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że strona nie może wnosić o zawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji wskazanej w powołanym przepisie ze względu na treść art. 98 § 1 k.p.a.", oraz nieprawidłową interpretację w/w przepisów przez organ. W swoim wniosku jako przesłankę zawieszenia wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i fakt, że od 11.04.2008 r. toczy się przed właściwym organem postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego istniejącego na działce nr 393/2, poł. w T. Wynik tego postępowania, wszczętego przed postępowaniem prowadzonym w organach nadzoru, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji, stanowiąc zagadnienie wstępne, bez którego nie można w sposób prawidłowy zakończyć niniejszego postępowania. Kwestii tej organ I instancji nie wyjaśnił, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych m. innymi wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.03.2009 r. II SA/Kr 1308/2008, WSA w Gliwicach z dnia 16.03.2009 r. II SA/GL 411/2008. Analizując niniejszą sprawę organ II instancji stwierdził, że kwestionowane zażaleniem postanowienie z dnia [...].11.2009 r. nie narusza prawa, a argumenty zawarte w zażaleniu są niezasadne i pozostają bez wpływu na podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii dotyczącej odmowy zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego. W szczególności organ ten zwrócił uwagę, że wnioskodawca wystąpił o zawieszenie postępowania pismem z dnia 8.11.2009 r., tj. 7 dni po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie, czyli w chwili gdy nie zostały przez organ podjęte konkretne czynności, nie określił on też od jakich wymogów i dokumentów – oraz w jakim czasie – uzależnione będzie rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym nie można przyjąć, że w czasie rozpatrywania kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania przez organ I instancji faktycznie wystąpiła okoliczność polegająca na istnieniu jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, które uniemożliwiałoby podjęcie dalszych działań prawem przewidzianych na ówczesnym etapie postępowania. Przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której zastosowanie mają przepisy art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, a prowadzenie takiego postępowania wymaga podejmowania konkretnych czynności i gromadzenia materiału dowodowego określonego w przepisach prawa. Między zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy, który uniemożliwia dalszy tok postępowania na danym jego etapie i podjęcie rozstrzygnięcia decyzyjnego bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Taki związek nie zaistniał w chwili rozpatrywania wniosku P. K. o zawieszenie postępowania i wydawania kwestionowanego przez niego postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, a także nie występuje w chwili obecnej /przy wydawaniu ostatecznego postanowienia/. Przy ocenie kwestii zagadnienia wstępnego i jego wpływu na podjęcie decyzyjnego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy postępowanie przed innym organem mającym orzec w kwestii, która może być istotna i nosić cechy zagadnienia wstępnego na etapie decyzyjnego rozstrzygania sprawy /w tym przypadku przed Wójtem Gminy /, zostało rozpoczęte przed wszczęciem postępowania organu nadzoru budowlanego, co podniesiono w zażaleniu. Nieuzasadniony zarzut jest niewłaściwej interpretacji przepisów art. 97 lub 98 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w niniejszym przypadku podnoszona kwestia prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. które uniemożliwiałoby organowi nadzoru budowlanego na tym etapie postępowania podjęcie dalszych działań i nie stanowi żadnej przeszkody do wydania postanowienia w tej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą też przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Nadto organ odwoławczy zauważył, że po wydaniu postanowienia kwestionowanego zażaleniem organ I instancji wydał następnie postanowienie na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, w którym określił jakie dokumenty niezbędne są do rozpatrzenia sprawy i termin na ich przedłożenie /do 31.03.2010r./. Nie podlega ono obecnie merytorycznej ocenie, jednakże w/w termin jeszcze nie upłynął i w chwili obecnej nie można przesądzać, czy postępowanie toczące się przed Wójtem Gminy /wg zażalenia od kwietnia 2008 r./, nie zostanie zakończone do czasu wyznaczonego na przedłożenie niezbędnych dokumentów. Ewentualny zaś brak decyzji o warunkach zabudowy niekoniecznie musi stanowić podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdyż przepisy prawa nie wykluczają ewentualnej zmiany terminu na przedłożenie niezbędnych dokumentów, określonego w postępowaniu dowodowym. Przytoczone w zażaleniu fragmenty orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie mają merytorycznego związku z przedmiotową sprawą, nie stanowią wykładni prawa, a kwestia zagadnienia wstępnego wymaga odrębnej analizy i oceny w każdej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie z dnia [...].02.2010 r. wniósł P. K. z żądaniem jego uchylenia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie w toku postępowania czynnego udziału strony w postępowaniu, które to naruszenie miało istotny wpływ na przebieg niniejszego postępowania. Ponowił zarzut zażalenia o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – wszczętego na jego wniosek i dotychczas niezakończonego. Według twierdzeń skargi nie są trafne argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że sprawa wcześniej wszczęta nie ma istotnego wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne, a art. 97 § 1 pt 4 k.p.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. W postanowieniu nie wskazano Gminy jako strony, stąd wątpliwości co do prawidłowego toku postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie wyjaśniono statusu Gminy, nie jest wiadome czy postępowanie toczy się na wniosek, czy z urzędu. Poprzez brak należytej informacji strony o podejmowanych czynnościach procesowych organy obu instancji pominęły obowiązki z art. 10 § 1 k.p.a., a bez należytego określenia stron postępowania nieuprawnione jest jego wszczęcie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia w kręgu stron Gminy - podniesionego dopiero w skardze – wyjaśniono, że wykracza on poza zakres rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym postanowieniem i co do istoty nie dotyczy kwestii zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./. Z powyższej zasady wynika, że sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny /tu postanowienie/ dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu /wydania postanowienia/, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 393/2 poł. w T., gm. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy uznał – podzielając pogląd organu orzekającego w pierwszej instancji – iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku P. K. z dnia 8.11.2009 r. i zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy [...] w sprawie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na w/w działce /jak żądano w tym wniosku/. W związku z powyższym przedmiotem sądowej kontroli jest ocena prawidłowości postępowania organów nadzoru budowlanego, w szczególności zasadności odmowy zawieszenia prowadzonego przez te organy postępowania. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania /tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło/, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem /element stosunku czasowego/ prawomocnie przesądzone na właściwej drodze". /B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H. Beck W-wa 1996 r. str. 419 za B. Graczyk: "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym"/. Zawarta w tym przepisie podstawa zawieszenia jest jedną z podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, jakoby w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 393/2 poł. w T. wystąpiło zagadnienie wstępne /wskazane we wniosku skarżącego z dnia 8.11.2009 r./ w znaczeniu wyżej podanym, powodujące konieczność zawieszenia postępowania. Z akt sprawy wynika – i nie jest to kwestionowane – że skarżący zmienił sposób użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 393/2, poł. w T. /wcześniej uzyskując w dniu [...].08.2005 r. decyzję [...] udzielającą mu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego/ nie dopełniając uprzednio obowiązku zgłoszenia takiej zmiany właściwemu organowi, a który to obowiązek wynika z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 28.09.2009 r. /przy udziale pełnomocnika skarżącego/ potwierdza powyższą zmianę, co skutkowało wszczęciem z urzędu postępowania w tym zakresie, a o czym skarżący w sposób prawidłowy został zawiadomiony /w dniu 2.11.2009 r./. Jak wyżej wspomniano zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi /tu Staroście [...] /, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania /art. 71 ust. 4/; dokonanie takiego zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych /art. 71 ust. 7/. W powołanym już art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego określono szczegółowo dokumenty, które należy dołączyć do zgłoszenia, a w tym m. innymi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że prawidłowe dokonanie zgłoszenia uwarunkowane jest od przedłożenia określonych w tym przepisie dokumentów. Natomiast art. 71a Prawa budowlanego reguluje zagadnienie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i w takiej sytuacji, właściwy organ, postanowieniem wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, a następnie nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z przepisu art. 71a wynika również, że po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku z ust. 1 pkt 2 i w razie stwierdzenia jego wykonania, postanowieniem ustala wysokość opłaty legalizacyjnej /art. 71a ust. 2/. Z kolei regulacje ust. 4 tego przepisu dotyczą przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania albo zmiany sposobu użytkowania, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3 – 5. W świetle powyższego i ustaleń organów obu instancji, znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia ocenić należy jako prawidłowe. W szczególności też i co należy podkreślić, na akceptację zasługuje ich pogląd, że w ustalonej sytuacji nie wystąpiło wstępne zagadnienie prawne, w znaczeniu wcześniej wyjaśnionym, co czyniłoby – po ustaleniu związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej /tu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego/, a zagadnieniem wstępnym - dopuszczalnym zawieszenie postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem w żadnym razie takim zagadnieniem toczące się – wg skarżącego od kwietnia 2008 r. – postępowanie przed Wójtem Gminy w sprawie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Nadmienić wypada, że Sąd nie kwestionuje tych twierdzeń skarżącego, ale zauważa jedynie, że nie zostały one udokumentowane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Nadto nie można było nie zauważyć, iż obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został nałożony na skarżącego dopiero postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że na gruncie prawa materialnego dopuszczalną jest zmiana terminu wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu niezbędnych dokumentów. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy nadzoru budowlanego naruszyły obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie strony o podejmowanych czynnościach procesowych, a przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia w kręgu stron postępowania Gminy [...]. Zarzut ten nie został bliżej rozwinięty w skardze, nie przedstawił też skarżący dowodów wskazujących na konieczność udziału Gminy /wg kryteriów art. 28 k.p.a./ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, a sformułowanie tego zarzutu po raz pierwszy w skardze nie daje się zweryfikować. To, czy określonemu podmiotowi przysługuje lub nie przymiot strony winno być wyjaśnione przez organ przede wszystkim w postępowaniu głównym, które jest w toku. W tej sytuacji uznając, że skarga nie jest zasadna, na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.