II SA/Rz 344/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z [...] stycznia 2014 r. nr[...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku Z. i A. S. z [...] lutego 2013 r., decyzją z [...] listopada 2013 r. nr[...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, dwóch szamb, zjazdu indywidulanego z drogi wojewódzkiej na działkę oraz z drogi wewnętrznej z propozycją podziału działki. Jako lokalizacja inwestycji została wskazana działka o nr ewid. 638/1, gmina[...]., obręb [...] G. C. W uzasadnieniu swej decyzji Burmistrz wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ani obowiązkiem sporządzenia planu. W planie miejscowym, który utracił moc, teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Jego zdaniem wniosek określał wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.), a zatem stanowił podstawę do dokonania niezbędnych uzgodnień oraz ustalenia warunków zabudowy w zakresie wymaganym w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Projekt decyzji opracowany został przez uprawnioną osobę, a nadto uzgodniony ze Starostą [...] oraz Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych i Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...]. Reasumując, Burmistrz stwierdził, że realizacja planowanego zamierzenia na nieruchomości spełnia wymagania u.p.z.p. Odwołanie od tej decyzji złożył T. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Podniósł, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych, czy prawa do wniesienia zażalenia na uzgodnienia. Odwołanie złożył również M. B. zarzucając decyzji Burmistrza naruszenie przepisów procedury karnej mającej istotny wpływ na treść decyzji przez brak zgodności wytyczonej powierzchni ze stanem faktycznym przebiegu służebności drogi koniecznej. SKO decyzją z [...] stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co pozwoliło na wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołujących się, a dotyczących naruszenia przepisów procedury karnej, kodeksu cywilnego, przekroczenia zasady domniemania niewinność - Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie znajdują oparcia w obowiązujących przypisach prawa regulujących tematykę zagospodarowania przestrzennego. M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na opisaną decyzję SKO zarzucając Kolegium naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dającą podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że decyzja SKO jest wadliwa i nie został spełniony art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż działka nr 638/1 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnił, że działka ta powstała z podziału działki nr 638 na klika mniejszych działek w obrębie jednej rodziny. Działka nr 638 miała duży i bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a brak dostępu działki nr 638/1 jest następstwem podziału nieruchomości. Znaczna część uzasadnienia dotyczy argumentów ustanowienia drogi koniecznej uregulowanych w art. 145 § 1, 2 i 3 kodeksu cywilnego. Skarżący zwrócił uwagę, że decyzja SKO powinna zostać poprzedzona opinią geodety. Zarzucił, że postępowanie przed Kolegium toczyło się bez udziału strony, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się niezasadne, co spowodowało jej oddalenie. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skład orzekający Kolegium uznał, że decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r., nr[...], o ustaleniu warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych, dwóch szamb, zjazdu indywidulanego z drogi wojewódzkiej na działkę oraz drogi wewnętrznej z propozycją podziału działku na terenie działki o nr ewidencyjnym 638/1, gmina [...], obręb [...] G. S. nie narusza prawa, a tym samym zarzuty stron wnoszących odwołanie nie zasługują na uwzględnienie. Z tą oceną należy się zgodzić. Podstawy materialno – prawne ustalenia warunków zabudowy określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Należy wyjaśnić, iż według art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, przez co organy obu instancji nie dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Przesłanki umożliwiające wydanie dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej została nakreślone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, organy wykazały ich zaistnienie, co uniemożliwiło im wydanie decyzji negatywnej dla wnioskodawców. Po pierwsze, znajdująca się aktach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji wykazała, że teren ten położony jest w zabudowie mieszkaniowej, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się tereny zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po drugie, teren objęty wnioskiem, wbrew twierdzeniom skargi, ma dostęp do drogi publicznej. W myśl ustawowej definicji dostępu do drogi publicznej wyrażonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez taki dostęp należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie podlega kwestii, że działka należąca do inwestorów o nr 638/1, posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest droga wojewódzka nr [...], dzięki służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest nieruchomość skarżącego o nr 636. Potwierdzeniem tego stanu jest znajdujące się w aktach organ pierwszej instancji postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt [...] oraz zawiadomienie o wpisie służebności drogi koniecznej dokonane przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] na podstawie w/w postanowienia. Wobec obciążenia każdoczesnego właściciela nieruchomości nr 636 służebnością drogi koniecznej na rzecz właścicieli nieruchomości nr 638/1, nie sposób twierdzić, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie został spełniony. Po trzecie, istniejące uzbrojenie terenu w postaci sieci wodociągowej oraz sieci elektrycznej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto, z uwagi na objęcie terenu zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 1994 r., organy obowiązane były także potwierdzić warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu jest uzbrojeniem wystarczającym dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja Burmistrza ustala warunki obsługi inwestycji w zakresie dostępności do infrastruktury. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii budowy zjazdu z drogi publicznej, WSA zauważa że projekt decyzji o warunkach zabudowy stanowił przedmiot pozytywnego uzgodnienia Zarządu Dróg Wojewódzkich wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Natomiast sama decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga, bo i nie może rozstrzygać, o kwestiach technicznych dotyczących dokładnej lokalizacji czy szerokości zjazdu z drogi wojewódzkiej. Te szczegółowe warunki techniczne jego realizacji będą stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć w tym przede wszystkim ewentualnego pozwolenia na budowę oraz zezwolenia na budowę zjazdu wydawanego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. nr 260). Oprócz zarzutu dotyczącego braku dostępu inwestowanego terenu do drogi publicznej, podniesiono także w skardze iż jedna ze stron tego postępowania nie brała w nim czynnego udziału. Sąd nie ma wątpliwości, iż prawo skarżącego do brania czynnego udział w czynnościach postępowania zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji nie zostało naruszone. Były bowiem M. B. doręczane zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i wydane w sprawie decyzje administracyjne. SKO odniosło się także do wszystkich z zarzutów wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W toku postępowania był podnoszony przez T. S. zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który nie znalazł potwierdzenia wobec faktu skierowania do niego zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji organu pierwszej instancji. Wskazany uczestnik miał więc możliwość wypowiedzenia się o zebranych w sprawie dowodach, jak i o samej inwestycji z czego skorzystał składając odwołanie do SKO. Organ odwoławczy w pełni ustosunkował się do tych twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji. Z tych przyczyn wszystkie z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów okazały się bezzasadne. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, nie dostrzegł takich nieprawidłowości, które musiałyby skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji SKO. Wobec tych okoliczności orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.