II SA/Rz 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi G.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 346/08 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm. zwana dalej w skrócie Upe) odrzucił zarzut wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2007r. nr [...] wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. W uzasadnieniu organ podał, że własną decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] nakazał G. L. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 12,60 x 11,20 m usytuowanego na działce nr 332 w D. Podczas oględzin w dniu 29 października 2001r. stwierdzono, że skarżący rozebrał jedną ścianę nadbudowaną od strony granicy z działką B. B., natomiast nie wykonał rozbiórki pozostałej części nadbudowy. W trakcie następnej kontroli w dniu 14 listopada 2002r. stwierdzono wykonanie ściany kominowej oraz drewnianej konstrukcji dachu pokrytej blachą falistą. Decyzja ta obejmuje wykonanie rozbiórki całej samowolnie wykonanej nadbudowy. Do dnia 13 września 2007r. skarżący nie uiścił grzywny w celu przymuszenia w kwocie 72169 zł, ani opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia i nie wykonał obowiązku rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 239/07 oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu G. L. zarzucił naruszenie art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez egzekwowanie wykonanego obowiązku i wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie zmianę postanowienia i uwzględnienie zarzutów oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu skarżący podał, że z okoliczności faktycznych sprawy potwierdzonych czynnościami urzędowymi wynika, że nielegalna nadbudowa została rozebrana jeszcze w 2001r. Fakt rozbiórki potwierdził Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin 8 lutego 2002r., ale czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia na piśmie w protokole. Po dokonanej rozbiórce budynek musiał zostać ponownie zadaszony. Montaż ponownego pokrycia dachowego nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż była to tylko zmiana starego dachu na nowy. Wykonanie dachu, o którym mowa w postanowieniu nie było nadbudową, ale koniecznym remontem dachu po wykonaniu rozbiórki nadbudowy. Skoro Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzi, że niedozwolona nadbudowa obiektu budowlanego jest nadal, to okoliczność istnienia takiej samej nadbudowy jak ta, którą ustalono w decyzji z 2001r. budzi wątpliwości. Nadbudowa stwierdzona w decyzji z 2001r. została zmieniona, dlatego też decyzja z dnia [...] czerwca 2001r. nie obejmuje obowiązku rozbiórki obecnie wykonanej nadbudowy, gdyż nie może podlegać egzekucji obowiązek już wykonany. Jeżeli organ uważa, że skarżący dopuścił się kolejnej nielegalnej nadbudowy - czemu stanowczo zaprzecza - winien wydać odpowiednie decyzje. Decyzja z [...] czerwca 2001r. nie może być podstawą prowadzenia egzekucji w przedmiocie rozbiórki nadbudowy, która jest zupełnie inną nadbudową. Stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji budzi wątpliwości, a to czyni zasadnym niniejsze zażalenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. nr [...] utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. pismem z dnia 28 grudnia 2007r. nr [...] przesłał zarzuty wniesione przez G. L. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. celem zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Stanowisko to zostało wyrażone w postanowieniu przytoczonym na wstępie. Organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązku nakazanego decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. w zakresie rozbiórki rozpoczętej nadbudowy i dlatego zarzut dotyczący wykonania rozbiórki nie zasługiwał na uwzględnienie. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji a także wydanie postanowienia o wstrzymaniu egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2007r. do czasu rozpoznania niniejszej skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 7 k.p.a. oraz odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia organ jest zobowiązany zgodnie z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny (wyrok NSA z 11.06.1981 sygn. akt SA 820/81 ONSA 1981 nr 2, poz. 57). Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ przedłożył ponad interes skarżącego interes społeczny. Egzekwując rozbiórkę lub kwotę 72237 zł organ doprowadzi do wielkiej krzywdy rodzinę skarżącego lub pozbawi warunków do mieszkania. Działania organów są zbyt biurokratyczne, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającą z art. 8 k.p.a. Zasada ta nakłada na organy obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, a to wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, co wynika z art. 77 k.p.a. Na uzasadnienie naruszenia art. 77 k.p.a. skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest uzasadniona, jednakże argumenty podniesione na jej uzasadnienie nie zasługują na akceptację. W szczególności Sąd nie akceptuje argumentu o uznaniowej konstrukcji postanowienia w zakresie wyrażenia stanowiska, gdy wierzyciel ma się wypowiedzieć o wykonaniu bądź niewykonaniu obowiązku Stan sprawy uwzględniony do orzekania przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał G. L. dokonać rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 4,30m x 11,20m i nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarze 12,60 m x 11,20 m na działce położonej w D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2001r. w części dotyczącej nakazania G. L. dokonania rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 4,30 m x 11,20 m na działce w D., natomiast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. o numerze jak wyżej w części dotyczącej rozbiórki samowolnie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarze 11, 20 x 12,60 na działce w D. (na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić, czy decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności była kwestionowana w administracyjnym toku instancji). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nałożył na G. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72169 zł i określił obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 239/07 oddalił skargę G. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok stał się prawomocny 27 lipca 2007r. Wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącemu tytuł wykonawczy (TYT-3 stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Pismem z dnia 2 stycznia 2007r., które wpłynęło do organu 5 stycznia 2007r. skarżący wniósł zarzuty. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r.nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił zarzuty w sprawie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. 332 w D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji uznające zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W aktach administracyjnych tak pierwszej jak i drugiej instancji brak rozstrzygnięć, jakie wydał organ (o ile w ogóle takie zapadły) po kasatoryjnym postanowieniu organu drugiej instancji w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się tytuł wykonawczy (TYT-1 jednopozycyjny stosowany w egzekucji należności pieniężnej) nr [...] z dnia [...] września 2007r., od którego skarżący wniósł zarzuty, a Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art. 34 § 1 Upe przesłał wierzycielowi, czyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem zajęcia stanowiska. Postanowienia wydane w tym trybie objęte są skargą G. L. opisaną na wstępie. Głównym argumentem skargi, jak i zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym jest niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, gdyż jak twierdzi skarżący wykonał obowiązek rozebrania nadbudowy wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001r., a organy bezpodstawnie twierdzą, że obowiązek ten nie został wykonany. Skarżący na każdym etapie postępowania konsekwentnie twierdzi, że obowiązek wykonał. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym innym niż dające podstawę do jego wznowienia, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i z tego względu powinno podlegać uchyleniu. Stosownie do art. 18 Upe, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 § 3 Upe stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym lub pieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, zaś zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 Upe postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego Przepisy powyższe są konsekwencją zasady tzw. zasady niezbędności, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się wyłącznie wówczas, gdy istniejący obowiązek o charakterze publicznoprawnym nie został zrealizowany przez zobowiązanego dobrowolnie i nie ma innej możliwości jego realizacji. Uznanie zasadności zastosowania środka egzekucyjnego obliguje organy egzekucyjne do posiadania niebudzącej wątpliwości wiedzy, że obowiązek nie został wykonany. W realiach przedmiotowej sprawy w zakresie wykonania obowiązku rozbiórki istnieje spór między skarżącym (zobowiązanym), a wierzycielem. Spór ten istniał i nie został jednoznacznie wyjaśniony także na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czego dowodzi fakt, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięć, które świadczyłyby o zakończeniu postępowania w zakresie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jeden z tych zarzutów polegał na twierdzeniu skarżącego, w oparciu o protokół oględzin z dnia 8 lutego 2002r., że nadbudowa została rozebrana i dlatego decyzja z dnia [...] czerwca 2001r. nie może podlegać wykonaniu w drodze egzekucji (akt admin. I inst. nr 108). Materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie nie usuwa wątpliwości w zakresie wykonania bądź niewykonania obowiązku przez skarżącego. Organ drugiej instancji podjął próbę wyjaśnienia zasadności zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i w tym celu w dniu 12 marca 2008r. organ drugiej instancji przeprowadził oględziny budynku. Z czynności tej organ sporządził protokół, w którym zapisano, że stan budynku nie uległ zmianie od dnia 2 lipca 2003r., to jest od dnia kontroli przez PINB oraz od dnia 23 czerwca 2004r., to jest od dnia rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez WINB. Z przedstawionych przez skarżącego zdjęć budynku z 1992r. wynika, że poprzednie poddasze przedmiotowego budynku było użytkowe, a skarżący nie wykonał nadbudowy, lecz przebudowę dachu. Kubatura nie uległa zmianie. Po wydaniu decyzji o rozbiórce rozpoczętej nadbudowy z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...] G. L. wykonał rozbiórkę ściany od strony granicy z nieruchomością B. B. Pierwotnie od tej strony była ściana typu ogniotrwałego i dach ze spadkiem w kierunku granicy. Obecnie dach wygląda podobnie, lecz zmieniono pokrycie z dachówki na blachę. Sąd stwierdza, że w protokole organ podał błędną datę decyzji rozbiórkowej, gdyż decyzja została wydana [...] czerwca 2001r. (vide akta adm. I inst. karta nr 6). Ponadto Sąd stwierdza, że organ prowadzący oględziny ma trudności w precyzyjnym zakwalifikowaniu samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącego. Wątpliwości te nie zostały usunięte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ograniczył swoje stanowisko do jednozdaniowej wypowiedzi o niewykonaniu rozbiórki. Pojęcia "nadbudowa" i "przebudowa" mają swoje odrębne normatywne definicje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i dotyczą różnych stanów faktycznych i prawnych, jakie mogą powstać w wyniku legalnego lub samowolnego wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7a). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom, jakie w tym zakresie nakłada na organ art. 107 § 3 k.p.a. Okolicznością bezsporną jest, że część nakazanej rozbiórki nadbudowy wynikająca z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2001r. została przez skarżącego wykonana. W aktach administracyjnych sprawy dołączone są zdjęcia pokazujące nadbudowę sprzed wydania decyzji PINB z 2001r. pokazujące nadbudowę, która nie jest przykryta dachem. Obok zdjęć (na żółtych kartkach) jest opis, że nadbudowa od strony granicy z działką B. B. została wykonana (akta admin. I inst. karta nr 4), ale brak jest daty i nazwiska osoby, która taką adnotację wykonała. Okolicznością bezsporną jest również, że roboty budowlane przy nadbudowie były kontynuowane, co wynika już z protokołu kontroli z dnia 29 października 2001, gdyż stwierdzono wykonanie wewnątrz budynku kominów. Zdjęcia dołączone do protokołu kontroli z dnia 2 lipca 2003r. pokazują, że nadbudowę przykryto blachą falistą. Decyzja z [...] czerwca 2001r. nakazywała rozbiórkę samowolnie rozpoczętej nadbudowy. Kolejne protokoły kontroli z dnia 2 lipca 2003r. z dnia 14 września 2006r. pokazują, że nadbudowa zmieniała swój kształt w stosunku do stanu stwierdzonego w 2001r. w wyniku kontynuowania robót budowlanych. Skarżący w zażaleniu podtrzymał zarzut wykonania rozbiórki nakazanej decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. i podkreślił, że zaistniał inny stan faktyczny niż w 2001r., gdyż nie istnieje już taka sama nadbudowa. Zastrzega jednak, że wykonanie dachu nie było wykonaniem nadbudowy, lecz koniecznym remontem dachu, który był niezbędny po wykonaniu rozbiórki nadbudowy. Organy orzekające w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów i argumentów zażalenia w kontekście postawionego zarzutu, co do postępowania egzekucyjnego. Nie wypowiedziały się, czy istotnie stan faktyczny sprawy z daty wniesienia zarzutów opowiada stanowi faktycznemu sprawy z czerwca 2001r. wobec kontynuacji robót budowlanych przy nadbudowie. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powoduje, że nie można uznać skargi za nieuzasadnioną. Opisane uchybienia stanowią naruszenie art., 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 Upe i wyczerpują dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wady te dotyczą również postanowienia organu pierwszej instancji i na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd był uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien ustalić, czy i jakiej treści rozstrzygnięcia zostały podjęte przez organ pierwszej instancji po kasacyjnym postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. nr [...]. Problemem, który łączy te dwa postępowania jest w istocie ustalenie wykonalności obowiązku rozbiórki. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ kierując się przepisami Prawa budowlanego ustali stan faktyczny sprawy w aspekcie wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.; oceni czy zarzuty skarżącego o niewykonalności tej decyzji ze względu na zmianę stanu faktycznego są uzasadnione; ustali w sposób niewątpliwy mając na względzie normatywne definicje Prawa budowlanego z 1994r. czy skarżący dokonał nadbudowy czy przebudowy; czy kontynuacja robót budowlanych mogła mieć wpływ na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy w aspekcie legalności wykonanych robót budowlanych. Po przeprowadzeniu takiego postępowania wyjaśniającego w zależności od jego wyników rozważy, czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji dotyczących wykonanych robót budowlanych po decyzji z czerwca 2001r. Dysponując taką oceną stanu faktycznego i prawnego wyda stosowne postanowienie w zakresie zgłoszonych zarzutów.