II SA/Rz 347/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. Z., A. Z. i B. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego -skargę oddala- II SA/Rz 347/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 666) odmówił B. Z., A. Z., Z. Z. udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 105 obr. 203 przy ul. [...] w P. Odwołanie od decyzji wnieśli B. Z., Z. Z., A. Z. i zarzucili, iż decyzja organu pierwszej instancji nie orzeka o legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja o rozbiórce dotyczyła poprzedniego właściciela, który jej nie wykonał. Uznali, że nadzór budowlany powinien poinformować nowych właścicieli, że budynek jest obciążony rozbiórką. Budynek przyjęli w dobrej wierze jako darowiznę, a w akcie notarialnym darczyńcy nie oświadczyli, że budynek jest objęty nakazem rozbiórki. Decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1995r. o rozbiórce jest nieważna, bo określa termin wykonania rozbiórki. Prawo o bezpłatną legalizację samowoli budowlanej przysługuje osobom, które wybudowały bez pozwolenia między 1 stycznia 1995r., a 11 lipca 1998r., a przed 11 lipca 2003r. i nie wszczęto przeciw nim, a nie budynkowi, postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy na tle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, lecz rozstrzygnięcie należy zmienić, gdyż nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia. W obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1995r., nakazująca rozbiórkę części budynku, która podlega wykonaniu i organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązany jest podjąć działania w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 października 1996r. sygn. akt SA/Rz 1673/95 skargę poprzedniczki prawnej J. B oddalił. Z tych względów zarzut nieważności decyzji rozbiórkowej z powodu określenia terminu wykonania rozbiórki jest nieuzasadniony. Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu 4 kwietnia 2007r. skarżący zapoznali się z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę części budynku i oświadczyli, że rozbiórkę wykonają w miesiącach letnich 2007r. Fakt ten dokumentuje notatka sporządzona przez organ pierwszej instancji, którą podpisali Z. Z. i A. Z. Organ też wyjaśnił zasady następstwa prawnego zawarte w art. 30 § 4 k.p.a. i konsekwencje związane z przejściem obowiązków prawnych na następców prawnych. Zbycie rzeczy lub innego prawa majątkowego przez sprzedaż, darowiznę, czy dziedziczenie powoduje przejście tego obowiązku na nowych właścicieli. Zarzut, że prawo o bezpłatną legalizację samowoli budowlanej przysługuje osobom, a nie budynkowi jest chybiony, gdyż legalizacja samowoli budowlanej dotyczy obiektu budowlanego. Z tych przyczyn wobec bezprzedmiotowości postępowania należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i umorzyć postępowanie prowadzone przez ten organ. Skargę do Sądu wnieśli B. Z., A. Z. i Z. Z. domagając się uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania tego organu w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wymienione w art. 105 k.p.a.; naruszenie art. 2, art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665) polegające na pogwałceniu w stosunku do skarżących zasady państwa prawa i równości obywateli wobec prawa poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej wniosku skarżących oraz ich słusznych praw i interesów gwarantowanych ustawą zasadniczą . W uzasadnieniu wyjaśnili, że na podstawie umowy darowizny z 2001r. stali się właścicielami budynku i nie wiedzieli, że budynek ma być częściowo rozebrany. Z chwilą powzięcia wiadomości wnioskiem z dnia 24 września 2007r. wystąpili o bezpłatną legalizację. Podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odróżnia się przypadki bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniosek skarżących o bezpłatną legalizację jest nieuzasadniony z powodu braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, a nie z przyczyn wymienionych w art. 105 k.p.a. Organ drugiej instancji winien rozstrzygnąć sprawę, co do istoty sprawy zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. w kierunku wskazanym we wniosku skarżących. Skarżący podkreślili, że przepis przejściowy zawarty w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 2007) miał na celu złagodzenie rygoryzmu przepisów dotyczących przymusowej rozbiórki, zwłaszcza, gdy zrealizowana budowa nie narusza interesu publicznego lub społecznego. Przepis ten dokonuje rozróżnienia pomiędzy podmiotami, które mogą domagać się darmowej legalizacji, stosując jako kryterium podziału okoliczność, czy w sprawie dokonanej samowoli budowlanej zostało wszczęte postępowanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy inwestorom, którzy zachowali swoją samowolę w tajemnicy "upiecze się", zaś pozostali, na których złożono tzw. "donos" nie będą mogli skorzystać z możliwości, jakie daje cytowany przepis. Prawo do legalizacji gwarantuje im Konstytucja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które obligowałyby do uwzględnienia skargi. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że decyzją z dnia [...] listopada 1995r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1995r. nr [...], którą nakazano J. B. rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę od strony ul. [...] w P. części budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia 29 października 1996r. sygn. akt SA/Rz 1673/95 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie (dalej NSA) oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 1995r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego. Wyrok ten jest prawomocny. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2000r. sygn. akt IV SA 690/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998r. Nr [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...] listopada 1995r. nr [...]. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r. z zastrzeżeniem art. 100 (z wyjątkiem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 1996r. NSA OZ w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 1673/95 stwierdził, że prace budowlane zostały wykonane po dniu 1 stycznia 1995r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę to stosownie do postanowień art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. likwidacja zaistniałej samowoli budowlanej może nastąpić jedynie poprzez wydanie nakazu rozbiórki wybudowanej części obiektu budowlanego. Brak świadomości, co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w żaden sposób nie sanuje zaistniałej samowoli budowlanej. Skarżący w skardze wywodzą, że decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1995r. nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego była wydana w stosunku do poprzedników prawnych i nie wiąże nowych właścicieli nieruchomości, którzy tą nieruchomością zostali obdarowani i nie mieli świadomości, że darowany budynek jest objęty częściowym nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że przeniesienie praw zbywalnych powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. Jeżeli przeniesienie danego prawa wymaga formy szczególnej jak np. przeniesienie własności nieruchomości to ta forma musi być zachowana. W niniejszej sprawie przeniesiono własność nieruchomości umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego, a zatem zachowana została forma prawem wymagana. Bezsporne jest też, że nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie czynności cywilnoprawnej polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości, powoduje to, ze nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. To uregulowanie dotyczy postępowania administracyjnego i oznacza, że obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu przechodzi na nowych właścicieli nieruchomości. Zatem zarzuty skargi, że obowiązek rozbiórki nie istnieje jest niezasadny. Bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący nabywając mieli świadomość, że taki nakaz rozbiórki istnieje w obrocie prawnym. Twierdzenia skarżącego Z. Z., że nie wiedział o nakazie rozbiórki są nieprawdziwe. Z uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1995r. nr [...] wynika, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki składał oświadczenie w dniu 8 września 1995r. o terminie rozpoczęcia robót budowlanych przez J. B. Skarżący prawo do legalizacji wywodzą z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz.665) zgodnie, z którym do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 czyli ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 118 i nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. nr 88, poz. 587). Wbrew twierdzeniom skarżących przepis ten nie mógł być zastosowany do obiektu budowlanego, którego współwłaścicielami są skarżący, gdyż w stosunku do samowolnie wybudowanej części obowiązuje prawomocny nakaz rozbiórki. Podkreślić raz jeszcze należy, że nakaz rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, a to oznacza, że dotyczy obiektu budowlanego i bez znaczenia dla istnienia tego nakazu jest fakt następstwa prawnego w zakresie praw zbywalnych lub dziedzicznych. Powyższa analiza stanu faktycznego jaki i stanu prawnego sprawy w aspekcie nakazu rozbiórki prowadzi do wniosku, że nie wystąpiły sytuacje, które spowodowałyby nieaktualność oceny prawnej zawartej w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 29 października 1996r. w zakresie określonym w art. 99 ustawy wprowadzającej ustawy o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2005r. sygn. akt OSK 1994/04 System Informacji Prawnej LEX nr 194726). Powyższe dowodzi, że nieuzasadnione są zarzuty skarżących o naruszeniu art. 2, art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Z wniosku skarżących z dnia 24 września 2007r., wszczynającym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wynika, że domagają się bezpłatnej legalizacji tej części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w P., w stosunku do której istnieje prawomocny nakaz rozbiórki. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie ustalił, że nie istnieje przedmiot do prowadzenia postępowania o legalizację części obiektu objętego nakazem rozbiórki. Bez wpływu na ocenę jest fakt, że obowiązek ten nie został wykonany. Akta administracyjne sprawy dowodzą, że poprzedniczka prawna po otrzymaniu upomnienia w 1998r. zwróciła się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA 690/98, którym oddalono skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalnego zapadał 8 czerwca 2000r. Kolejne upomnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego do J. B. wystosował 11 czerwca 2001r. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej to jest uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie zezwolenia na użytkowanie części samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego istniały już przed organem pierwszej instancji. Z tych właśnie przyczyn zarzut skarżących o naruszeniu art. 105 k.p.a. i braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał za chybiony. Uznając, ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.