II SA/Rz 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. W. i L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] nakazującą M. W. i L. W., jako inwestorom dokonanie rozbiórki elewacji zewnętrznej na całej długości i wysokości ściany południowej budynku gospodarczego o wym. 32,80 m x 12,00 m zlokalizowanego na działce nr 615/4 położonej w m. T. oraz rozbiórki klatki schodowej o wymiarach 4,50 m x 3,40 m od wysokości połowy poziomu parteru we wcześniej wskazanym budynku. W podstawie prawnej WINB wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że odwołanie M. W. i L. W. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia [...] czerwca 2008 r. nie narusza prawa. Ponad wszelką wątpliwość w postępowaniu ustalono, że objęte decyzją roboty budowlane wykonane zostały pomimo wstrzymania robót przez organ nadzoru budowlanego. Poza sporem jest, że w dniu 18 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. /.../ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce 615/4 położonej w T.. Po tej dacie inwestorzy nie mogli prowadzić dalszych robót budowlanych. Prowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że mimo istnienia tego zakazu M. W. i L. W. wykonali elewację i klatkę schodową objętą skarżonym decyzją. Z tego powodu, w stosunku do tych robót należało orzec rozbiórkę. Taki zakres rozstrzygnięcia wynika wprost z treści art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Zatem organ odwoławczy nie mógł dopatrzeć się naruszeń prawa w orzeczeniu, które realizuje nakaz wynikający z przepisów. Z tych powodów WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz.. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodzili się M. W. i L. W.. W skardze nie wskazano podstaw i kierunku weryfikacji skarżonego rozstrzygnięcia. Ogólnie zakwestionowano decyzję oraz postanowienie WINB. Skarżący wskazali, że zostali wprowadzeni w błąd przez organy budowlane. Z tego powodu podjęli roboty budowlane pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Ich zdaniem zaskarżona decyzja stanowi niesłuszną ingerencję w realizację robót budowlanych, jest skutkiem matactwa i uchybień, których dopuściły się organy. Zapadła w postępowaniu odwoławczym, w którym skarżący nie zostali zapoznani ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy sprawując kontrolę nie są związane zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga M. W. i L. W. zasługuje na uwzględnienie. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący jako inwestorzy realizują na działce nr 615/4 położonej w T. budynek gospodarczy na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania stwierdzono, że skarżący odstąpili od warunków wskazanych w pozwoleniu. Ten fakt był podstawą wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz., który po stwierdzeniu zmian dokonanych w stosunku do zatwierdzonego projektu, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nakazał skarżącym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z pozwoleniem, określając zakres tych działań i wyznaczając termin ich wykonania. Pomimo wstrzymania robót i wydania decyzji nakładający obowiązek zamurowania otworów okiennych, skarżący wykonali docieplenie ściany budynku od strony południowej oraz klatkę schodową od połowy wysokości parteru. Ustalenia poczynione w ramach prowadzonego postępowania, zwłaszcza stwierdzony przez organ stan wykonania robót budowlanych w kolejnych kontrolach prowadzonych na budowie, wskazują jednoznacznie, że roboty objęte skarżoną decyzją były wykonane już po wydaniu postanowienia wstrzymującego prace budowlane oraz decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu stwierdzenie tego faktu nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek zastosowania art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że roboty budowlane zostały wykonane pomimo wstrzymania procesu budowlanego orzeka w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu lub doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżący wykonali część klatki schodowej jako część obiektu oraz wykonali roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. W opinii organów wstrzymanie postanowieniem robót budowlanych ma ten skutek, że inwestor po doręczeniu takiego postanowienia nie może prowadzić robót budowlanych innych jak te, które nakazuje organ celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Dopiero wykonanie nałożonych obowiązków może być podstawą do wydania decyzji stwierdzający ten fakt i ta decyzja otwiera możliwość dalszej kontynuacji procesu budowlanego. Wykonanie wszelkich robót budowlanych przed uzyskaniem takiego rozstrzygnięcia musi być uznane za działanie niezgodne z prawem, a więc skutkujące zastosowaniem sankcji określonej w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie Sądu ten sposób argumentacji nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Sąd przede wszystkim nie może przyjąć szerokiej wykładni zakresu art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, prowadzącej w istocie do przyjęcia, że przepis ten jest szczególną normą, która daje podstawę do wydania decyzji w prowadzącej nakazy przewidziane w tym przepisie w każdym stadium prowadzonych robót budowlanych. Dopuszczenie do takiego rozumienia wskazanego przepisu byłoby przyznaniem tej normie szczególnej funkcji w zakresie realizowania robót budowlanych z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu art. 50a pkt 2 prawa budowlanego jest sankcją za naruszenie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to, że nakazy płynące z treści przepisu, mogą być realizowane tylko w określonym czasie, a więc po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy, a przed wydaniem i doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1, w której zostaje określony, zakres obowiązków jakie muszą być wykonane celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo pozwoleniem na budowę. Wydanie tej decyzji uniemożliwia stosowanie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Wraz z pojawieniem się takiej decyzji wygasa stan wstrzymania robót wynikający z postanowienia, a organy nadzoru budowlanego mają obowiązek doprowadzić do wykonania decyzji. Stosownie do treści art. 51 ust. 3 prawa budowlanego po upływie terminu, w którym organ nałożył obowiązek do wykonania, wydana zostanie decyzja, w której albo zostanie potwierdzone spełnienie obowiązku, bądź wobec jego niewykonania organu orzeknie o zaniechaniu dalszych robót budowlanych lub rozbiórce obiektu budowlanego albo o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Przyjęcie przez Sąd zasady, że zastosowanie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego może mieć miejsce tylko we wstępnym stadium postępowania prowadzonego w stosunku do robót budowlanych wskazanych w art. 50 ust. 1 tej ustawy jest uzasadnione wykładnią systemową art. 50a i art. 51 ust. 2 ustawy. Z treści art. 51 ust. 2 wynika, że w przypadkach, w których po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych inwestor wykonuje takie roboty i w stosunku do niego zostaje orzeczony nakaz z art. 50a ustawy, to decyzja z 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 może być wydana dopiero po wykonaniu obowiązku określonego w nakazie z art. 50a ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nakazy z art. 50a mogą być wydane tylko po wstrzymaniu postanowieniem robót, a przed wydaniem decyzji nakładającej określone obowiązki do wykonania. W realiach rozpoznawanej sprawy roboty objęte zaskarżonym orzeczeniem wykonano wiosną 2008 r., a więc po decyzji nakładającej obowiązek zamurowania okien. Z tego powodu do tych robót nie można było zastosować art. 50a Prawa budowlanego. Dodatkowym argumentem na rzecz prezentowanego przez Sąd stanowiska jest treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który wymaga dla prowadzenia robót budowlanych po stwierdzeniu, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyraźne wskazanie w tym przepisie sytuacji, w której wymagane jest pozwolenie na wznowienie robót musi prowadzić do wniosku, że w innych sytuacjach stan wstrzymania robót upada wraz z decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Wnioskowanie takie jest logiczne skoro skarżący realizują roboty na podstawie pozwolenia budowlanego, a charakter dokonanego przez nich odstąpienia od warunków pozwolenia nie może być traktowany jako odstąpienie istotne. Reasumując należy stwierdzić, że art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm./ dający organowi nadzoru budowlanego podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych albo jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może być podstawą prawną rozstrzygnięcia tylko wtedy, gdy odnosi się do robót wykonanych w okresie pomiędzy doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót a wydaniem decyzji wykazanej w art. 51 ust. 1 tej ustawy. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do prawnego zakwalifikowania wykonanych robót i na tej podstawie do orzekania przy zastosowaniu właściwej podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.