II SA/Rz 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 35/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium) w [..] z 4 listopada 2011 r., [..], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [..] z 16 sierpnia 2011 r., [..] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla S.P. Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. lokalizacja budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [..] w odległości 1,50 m od granic z działkami nr ewid. [..] i [..] obr. [..] przy ul. [..] w [..] Burmistrz Miasta [..] decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. opartą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powodowało, co powodowało koniecznośćuzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Do jej wydania niezbędne było spełnienie wymagań określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej na ich podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikało, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Charakterystyka zabudowy na terenie objętym analizą nie pozwalała na określenie wymagań dotyczących lokalizacji budynku garażowo-gospodarczego w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy wskazanych we wniosku. Inwestor nie dokonał zmiany wniosku w zakresie parametrów budynku odpowiadających warunkom analizy. Po rozpatrzeniu odwołania S.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (SKO w [..]), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę decyzji wskazało art. 138 § 2 k.p.a. oraz stosowne przepisy prawa materialnego. Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreśliło, że organ administracji publicznej jest w niniejszej sprawie związany treścią wniosku inwestora i nie może samodzielnie modyfikować jego treści. We wniosku z 25 lutego 2011 r. S.P. określił charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu budowlanego na 4,00m, wysokość do kalenicy obiektu budowlanego na 5,50m, oraz maksymalną wysokość do krawędzi attyki 4,00m, usytuowanie obiektu na działce nr [..] w odległości 1,50m od granicy z działkami nr [..] i [..]. Z przeprowadzonej analizy wynikało z kolei, że dopuszczono możliwość lokalizacji nowej zabudowy w odległości 1,50m od granicy działki nr [..], jednak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynieść 2,70m. Między wynikami analizy a treścią wniosku zaistniała zatem istotna rozbieżność. Pomimo przekazania tej informacji inwestorowi przez organ I instancji ten nie zmodyfikował wniosku. Zasadnie zatem wydano decyzję odmawiającą ustalenie warunków zabudowy. Zarzuty odwołania uznano za niezasadne. Z decyzją SKO w [..] nie zgodzili się S.P. i S.P. wnosząc odrębne skargi sądowoadministracyjne o tożsamej treści. Skarżący domagali się w nich uchylenia decyzji SKO w [..] i wydania dla nich decyzji pozytywnej. Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy jest im niezbędna do budowy potrzebnego rodzinie budynku garażowo-gospodarczego, także w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ich ocenie Kolegium wadliwie oceniło zebrany materiał dowodowy, podzielając stanowisko organu I instancji. Nie odniosło się do przytoczonych w odwołaniu argumentów. Rozstrzygnięcie oparto na stanowisku sąsiadów oraz wynikach analizy funkcji zabudowy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Skarżący uważają, że wzniesienie planowanego budynku nie wpłynie w sposób negatywny czy uciążliwy na sąsiednie działki i istniejące tam budynki. Zarazem podkreślają, że obniżenie wysokości budynku, na co wskazały organy, spowodowałoby utratę jego funkcjonalności. Planowana wysokość budynku nie stanowi zagrożenia zacienienia sąsiednich działek, ponieważ wynieść miała 4m, podczas gdy wysokość budynków na sąsiedniej działce u R. i B.Ł. to ok. 7m. Sytuacja zacienienia przedstawia się zatem odwrotnie od przyjętej przez organy, ponieważ to budynek inwestorów byłby przesłaniany przez budynek sąsiedni. Ponadto na ścianie sąsiedniego budynku znajduje się tylko jedno okno usytuowane u samej góry ściany szczytowej, w okolicach dachu, a odległość planowanego budynku od budynku Państwa Ł.R. i B. wynosiłaby ok. 6 m. Planowany budynek w ich ocenie nie będzie miał również negatywnego wpływu na działkę H. i T.Ł. Podkreślają ponadto, że ewentualne zarzuty w kwestii zacienienia powinny zostać podniesione dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Strony zwracają również uwagę, że budynek miał mieć 7m szerokości i 17m długości, a odległość od granicy działki 1,5m. Odsunięcie budynku od granicy na większą odległość uniemożliwi realizację obiektu o podanych wymiarach, ponieważ nie byłoby wówczas możliwości zapewnienia dogodnego dojazdu mając na względzie, że ma on m.in. służyć jako skład opału. Przesunięcie obiektu kolidowałoby z bramą wjazdową. W takich okolicznościach musiałby zrzucać opał w pewnej odległości od budynku, a później go do niego transportować. Obniżenie wysokości budynku do poziomu 2,70m ograniczyłoby wysokość wjazdu do 2,30m, co z kolei wyłączyłoby możliwość wjazdu do niego samochodów dostawczych mających wysokość około 3,20 - 3,40m. W odpowiedzi na skargi SKO w [..] wniosło o ich oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że S.P. nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem z 21.02.2012 r. Sąd odrzucił skargę S.P. w związku z nie uzupełnieniem przez nią w przepisanym terminie braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga S.P. zasługuje na uwzględnienie, a to oznacza, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [..] musiały być usunięte z obrotu prawnego. W prowadzonym postępowaniu przed organami administracji publicznej ustalono poprawnie stan faktyczny sprawy. Ten stan stanowi faktyczną podstawę wyrokowania. Zasadny jest zarzut skargi wskazujący na wadliwe opracowanie analizy funkcji zabudowy, a przez to przyjęcie określonych parametrów dla projektowanej zabudowy. Sąd podziela stanowisko organów, że podstawowym warunkiem ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego są wskaźniki, parametry, cechy i gabaryty przyszłego budynku wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tej analizy dochodzi do wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób i wymogi formalne sporządzenia analizy, a także jej treść określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Z treści rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, jaki jest uczyniony w analizie stanowiącej załącznik do kontrolowanej decyzji, by jej treść obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem istniejąca zabudowa determinuje obowiązującą linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), a także wysokość górnej elewacji frontowej, czy geometrię dachów (§ 7, § 8 rozporządzenia). Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić się do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. W ocenie Sądu analiza nie może wyznaczać wysokości lub szerokości elewacji budynku objętego wnioskiem przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków garażowo – gospodarczych znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a to jest niezgodne z ustawą. Z tego powodu przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i jako takie powinny podlegać uchyleniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do przeprowadzenia analizy istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Dopiero na tej podstawie będą uprawnione do oceny treści wniosku skarżącego i wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.