II SA/Rz 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.S. i B.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego , dalej "Kolegium" z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek J.S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (obory) w miejscu budynku przewidzianego do rozbiórki, na działce nr 182 i budowie kolektora odprowadzającego gnojowicę do istniejącego zbiornika na ścieki na działce nr 181/3, przewidzianej do realizacji na w/w działkach, w miejscowości Z. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działkach nr 181/3, 182 w miejscowości Z. polegającego na rozbudowie istniejącej zagrody polegającej na budowie budynku gospodarczego (obory) w miejscu budynku gospodarczego (rozebranego), budowie kolektora odprowadzającego gnojowicę do istniejącego zbiornika na ścieki na działce nr 181/3 uznawszy, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i B.S. Zdaniem skarżących budowa obory wpłynie na pogorszenie jakości powietrza, gleby, wody, wzrost hałasu związanego z ewentualną działalnością gospodarczą, przyczyni się też do eliminacji bazy turystycznej w bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem odwołujących Wójt Gminy [...] powinien zobowiązać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów wskazujących faktyczne oddziaływanie przedsięwzięcia na tereny sąsiednie. Zwrócili uwagę na niejasności i sprzeczności w zapisach decyzji. Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 4, art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 u.p.z.p. Prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, iż objęty wnioskiem budynek jest związany z faktycznie prowadzonym gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego ustaloną dla gminy i ma zastąpić budynek dotychczasowy. Możliwe było w tym przypadku zastosowanie, wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a co za tym idzie - również sporządzania analizy architektoniczno- urbanistycznej, o której mowa w rozporządzeniu. W sprawie przeprowadzono wprawdzie analizę architektoniczno-urbanistyczną jednak okoliczność ta, w ocenie Kolegium, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu prawidłowo ustalono, że na działkach sąsiednich (w obszarze poddanym analizie) znajdują się budynki gospodarcze, a planowana inwestycja nie należy do inwestycji wymagających przeprowadzenia postępowania "o środowiskowych uwarunkowaniach". Projekt decyzji został uzgodniony zgodnie z wymogami ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuszczenie budowy obory wpłynie na pogorszenie jakości powietrza, gleby, wody i przyczyni się do eliminacji bazy turystycznej w bezpośrednim sąsiedztwie. Zamierzona inwestycja ma jednie poprawić i ułatwić prowadzenie od lat funkcjonującego gospodarstwa rolnego, a wnioskodawca nie zamierza zwiększać stada bydła w stopniu skutkującymi zaliczeniem działalności do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest też podstaw prawnych do "zasięgania opinii instytucji związanych z ochroną środowiska" skoro przepisy prawa w przedmiotowej sprawie takich procedur nie przewidują. Zarzuty odwołania w zakresie braku szczegółowych ustaleń w zakresie lokalizacji budynku są przedwczesne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wymagań co do szczegółowej lokalizacji budynku, a zatem weryfikacja pod względem spełnienia warunków technicznych następuje w następnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja to budowa budynku w miejscu budynku istniejącego wcześniej, nie zaś odbudowa budynku, nie można więc uznać argumentu odwołania, iż wymiary budynku nowego będą inne niż budynku dotychczasowego. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich prawem chronionych interesów są przedwczesne i nie zasługują na akceptację. W skardze na opisaną na wstępie decyzję M.S. i B.S. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych zarzucili : naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w miejscowości Z., gmina [...], na działkach nr ew. 182 i 181/3, obręb – Z., w obszarze oznaczonym w części graficznej decyzji dla J.S., w szczególności nieprzeprowadzenie we właściwym trybie pełnej procedury o oddziaływaniu na środowisko pod kątem zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, których celem byłoby wskazanie faktycznego zakres oddziaływania za życie i zdrowie ludzi oraz ewentualnych konsekwencji lub sposobów eliminacji zagrożeń podlegających uwzględnieniu na etapie opracowywania dokumentacji projektowej oraz niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy zapisami MPOZP Gminy [...] a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym zabudowa zagrodowa nie jest dopuszczalna, art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że obszar objęty warunkami zabudowy stanowi zabudowę zagrodową w sposób wyłączający zastosowanie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do ustalenia warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia w sytuacji gdy planowana inwestycja wymaga stwierdzenia istnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a przede wszystkim przeprowadzenia pełnej procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocniczka skarżących stron w piśmie z dnia 2 września 2016 r. rozszerzyła zarzuty skargi o dodatkowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona przez Sąd bowiem okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynili decyzję SKO z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (obory) w miejscu budynku przewidzianego do rozbiórki, budowie kolektora odprowadzającego gnojowicę do istniejącego zbiornika na ścieki, przewidzianej do realizacji działkach, w miejscowości Z. Zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie znalazł potwierdzenia w toku sądowej kontroli. Zdaniem Sądu Organy obu instancji dokładnie ustaliły istotne dla sprawy fakty, poprzez obiektywną ocenę i wszechstronne zebranie istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Skarżący nietrafnie zarzucają organom nieprzeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. SKO zasadnie uznało, iż w niniejszej sprawie nie można było wymagać przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko. Według art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; zwana dalej u.o.i.ś.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na śrdowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii przedsięwzięć, skoro planowana w oborze hodowla bydła nie przekroczy 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (zob. § 3 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Z uwagi na takie rozmiary inwestycji, przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowiłoby o istotnym naruszeniu art. 59 ust. 1 u.o.i.ś. Wobec podnoszonych w toku postępowania twierdzeń o potencjalnej uciążliwości zapachowej planowanej inwestycji, Sąd zauważa, iż w aktualnym stanie prawnym prawodawca nie określił granic uciążliwości zapachowej instalacji. Otóż jak dotąd, upoważnienie z art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) do wydania stosownego rozporządzenia nie zostało wykonane przez ministra do spraw środowiska. Ponadto właściwych w tej mierze regulacji nie zawierają przepisy Unii Europejskiej. WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (tj. wymogu dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (patrz. szerz. K. Małysa – Sulińska, Wydanie decyzji lokalizacyjnej dla zabudowy zagrodowej z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, Samorząd Terytorialny 2014 r. nr. 4, s. 62 i nast.). W aktach sprawy znajduje się zarządzenie Wójta Gminy[...] z dnia [...] marca 2015 r. o nr [...], z którego to bezsprzecznie wynika, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...] według stanu na dzień 2 marca 2015 r. wynosi 3,82 ha. Natomiast inwestor jest w rozumieniu przepisów u.p.z.p. oraz art. 55³ Kodeksu cywilnego posiadaczem gospodarstwa rolnego (składającego się także z budynku mieszkalnego, obory na bydło) obejmującego m.in. użytki rolne o pow. 9,1219 ha, co niewątpliwie wypełnia warunek wynikający z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Konsekwencją tego ustalenia było zgodne z prawem odstąpienie przez SKO od badania wymogu dobrego sąsiedztwa czyli wyjaśniania czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Także podniesione przez pełnomocnika stron skarżących zarzuty wyrażone w piśmie z dnia 20 września 2016 r. nie mogły zyskać akceptacji Sądu. Przypomnieć należy, iż w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu Organy miały obowiązek wyjaśnić, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi prawne obowiązujące na etapie planowania a nie realizacji przyszłej inwestycji. Wyrażone w/w piśmie zarzuty odnoszą się do stanu istniejącego tj. do powierzchni istniejącej płyty obornikowej, a nie stanu planowanego. Kwestia nieodpowiedniej powierzchni obornika nie może być badana w ramach sprawy dotyczącej określenia warunków zabudowy, lecz w innych postępowaniach i przed innymi organami np. organami ochrony środowiska czy organami nadzoru architektoniczno – budowlanego. Innymi słowy, kwestia właściwego wykonania wydanych na podstawie ustawy – Prawo budowlane przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81) czy negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji wchodzących w skład gospodarstwa rolnego inwestora, nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu mającym na celu przygotować pod kątem planowania i zagospodarowania przestrzennego przyszłą inwestycję. Decyzja Organu pierwszej instancji zawiera wymagane prawem elementy obligatoryjne, w tym również mające na celu ochronę interesów osób trzecich, w takim zakresie w jakim dozwalają na to obowiązujące regulacje. Warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostały określone w oparciu o ustalenia analizy, która jak słusznie zauważa SKO nie była w niniejszej sprawie wymagana. Jednocześnie sprecyzowanym w decyzji Organu pierwszej instancji warunkom zabudowy nie sprzeciwia się inwestor, co wyraźnie oświadczył w toku rozprawy przed WSA. Reasumując, dokładna analiza zebranych w toku postepowania dowodów, a także wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie potwierdziła podnoszonych w skardze zarzutów. Wykazano zaistnienie przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji, obowiązkiem Organów było wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, do czego zobowiązywały przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. Sąd nie będąc związany treścią skargi, nie dopatrzył się takich uchybień, które mogłyby zadecydować o konieczności wykorzystania uprawnień kasacyjnych w postaci uchylenia czy stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi. Innymi słowy, zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, zaś argumentacja decyzji SKO przekonuje do wydanego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych powodów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.