II SA/Rz 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu zażalenia B. i M. G. od postanowienia Starosty D. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa budynku garażowo – gospodarczego z częścią socjalno – higieniczną na działkach Nr 275, 276, położonych w P., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm. ) – powoływanej dalej jako k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U,. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona z organami wymienionymi w tym przepisie, a uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Burmistrz P., w następstwie wytknięcia uchybienia przez organ II instancji, zadośćuczynił obowiązkowi doręczenia stronom odpisów wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie. Pisma doręczono wszystkim stronom postępowania, w tym M. i B. G. W konsekwencji podnoszony przez nich zarzut braku doręczenia zawiadomienia o wystąpieniu do innego organu o zajęcie stanowiska nie może być na tym etapie skutecznie podnoszony. Wprawdzie doręczenie zawiadomienia nastąpiło dopiero na etapie ponownego rozpatrywania sprawy w następstwie uchylenia postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. /postanowieniem z dnia [...].09.2007 r. .../, jest to jednak jedna z możliwych form konwalidacji podjętych uprzednio czynności procesowych. Kwestionowane w zażaleniu postanowienie zgodne jest z obowiązującym porządkiem prawnym. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy w/w uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy następuje z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Z mocy art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Starosta D. uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy na działkach nr 275, 276 w P. /dla J.W. S./, przy spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. i M. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 2 k.p.a., naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący wskazują, iż w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja o warunkach zabudowy wydana dla działek Nr 275 i 276 położonych w P., tj. decyzja Burmistrza P. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], a w związku z tym wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, spowoduje iż dotknięta ona będzie wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., i doprowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 110 k.p.a. Burmistrz P. jest bowiem związany wydaną przez siebie decyzją z dnia 26 września 2005 r. i nie może po raz kolejny wydawać decyzji normującej to samo zagadnienie. Dalej skarżący podnoszą, że jako strony postępowania nie otrzymali żadnego zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania w przedmiocie wydania przez Burmistrza P. decyzji o warunkach zabudowy ani też odpisu pisma zwracającego się o zajęcie stanowiska w sprawie, co narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 powyższej ustawy polega ono na uchyleniu decyzji /postanowienia/, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że decyzja /postanowienie/ jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić takiego naruszenia prawa, w szczególności też w zakresie wskazanym w skardze i dlatego zgodnie z art. 151 ustawy cyt. wyżej, skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr 275 i 276 położonych w P. Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zawiera art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 64 tej ustawy przewiduje, że do takiej decyzji odpowiednie zastosowanie znajduje m. in. przepis art. 53 ust. 3 – 5 a tej ustawy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy stanowi, że w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dla ustalenia, czy uzgodnienie takie jest konieczne, należy uprzednio stwierdzić, że grunt przeznaczony do zagospodarowania jest gruntem rolnym lub leśnym. Ustawa odsyła w tym zakresie do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przewiduje, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeśli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., 121, poz. 1266 ze zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, jest starosta. Zaskarżonym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie Starosty D. z dnia [...] listopada 2007 r. /.../, którym wymieniony ostatnio organ – w trybie art. 106 K.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2007 r. /.../ pozytywnie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji Burmistrza P. /.../ o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa budynku garażowo-gospodarczego z częścią socjalno-higieniczną na działkach nr 275,276 poł. w P. Jak wspomniano wcześniej obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych ustanawia przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie zawiera odrębnych przepisów regulujących tryb tegoż uzgodnienia, nie ma w niej też wyłączenia przepisów K.p.a., co oznaczać musi, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Dotyczy to w szczególności art. 106 K.p.a., który reguluje zasady współdziałania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych. Według § 1 tegoż artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie zaś z § 5 zajęcie stanowiska przez organ uprawniony do współdziałania następuje w drodze postanowienia, wydawanego w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez ten organ, na które przysługuje stronie zażalenie. Należy też pokreślić, że współdziałanie o jakim mowa w art. 106 K.p.a. odnosi się do organów, które pod względem ustrojowo-organizacyjnym, a także proceduralnym są organami równorzędnymi, mającymi – w sprawach objętych obowiązkiem współdziałania – własne /samodzielne/ kompetencje. Organ wydający decyzję jest uprawniony do całościowego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast organy uzgadniające są uprawnione do zajęcia stanowiska co do jednej z kwestii będących przedmiotem decyzji. Przedmiotowy zakres tego współdziałania określają przepisy prawa materialnego, z nich też wynika moc prawna takiego stanowiska dla decyzyjnego rozstrzygnięcia sprawy /zgoda, opinia, wyrażenie stanowiska/. Postępowanie organów współkompetencyjnych /opiniujących, uzgadniających, wyrażających stanowisko/ podlega regułom K.p.a., w tym więc także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że powołane wcześniej przepisy prawa materialnego /tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ nie sprzeciwiają się uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Otóż przedmiotowym postępowaniem uzgodnieniowym zostały objęte działki nr 275 i 276 o łącznej powierzchni 0,34 ha, sklasyfikowane jako użytki rolne klasy RV. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody marszałka województwa wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy IV jeśli projektowany obszar przekracza 1 ha. Wymóg przekroczenia powierzchni 1 ha odnosi się również do gruntów rolnych stanowiących użytki klasy V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia ogrodniczego i torfowisk. Zatem skoro projektowany obszar wynosił 0,34 ha to organ I instancji słusznie przyjął, że przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1. Wbrew zarzutom skargi, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem prawa do czynnego udziału stron w postępowaniu. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. poprzedniego postanowienia Starosty D. /z dnia [...].11.2007 r./, zwrócił się on do Burmistrza P. o ustalenie kręgu stron postępowania. Ustalone przez Burmistrza osoby otrzymały, do wiadomości, pismo Burmistrza /z dnia 18.07.2007 r./ będące odpowiedzią na wezwanie Starosty, w którym zostały wymienione jako strony postępowania w sprawie wydania opinii do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, a następnie zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie. Treść powyższego pisma informuje w sposób klarowny, również skarżących, o zwróceniu się przez organ wydający decyzję do organu uzgadniającego /opiniującego/ o zajęcie stanowiska. W takiej sytuacji nieuzasadnionym byłoby przypisanie organowi I instancji zaniedbania obowiązków z art. 10 K.p.a. Trzeba bowiem zaznaczyć, że o naruszeniu tegoż przepisu może być mowa tylko wówczas, gdy strona wykaże, iż wskutek zaniedbania organu została pozbawiona możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej. Taka jednak sytuacja nie znajduje potwierdzenia w materiale zebranym w sprawie. Bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżących kwestia, że dla objętych przedmiotem postępowania nieruchomości została już wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zarzuty skarżących, zmierzające w istocie rzeczy do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, mogłyby być ewentualnie kierowane do decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie, postępowanie dotyczy uzgodnienia projektu tej decyzji. Wybiegając niejako naprzód stwierdzić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość wydania dwóch a nawet więcej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zatem wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi powagi rzeczy osądzonej i możliwe jest istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu. Wynika to z istoty ustalenia warunków zabudowy, które stwierdza jedynie dopuszczalność określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego dla wskazanego terenu, ale nie przesądza o możliwości jego realizacji. Chybione jest twierdzenie skarżących, że w niniejszej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie w stosunku do tych samych osób, dla tej samej działki i dla tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], na którą powołują się skarżący, ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku garażowo – gospodarczego, podczas gdy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 lipca 2007 r. mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym polegającym na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku garażowo – gospodarczego z częścią socjalno – higieniczną. Tym samym nie mamy do czynienia z tożsamością spraw. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Podobnie jak poprzednio omówiony, wydaje się on być przedwczesny, gdyż odnosi się do mającej dopiero zapaść w decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba jednak podkreślić, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy nie będzie orzekaniem w tej samej sprawie, a decyzja która zapadnie będzie nową decyzją, wydaną niezależnie od decyzji z dnia 26 września 2005 r., a zatem dyspozycja wskazanego przepisu nie będzie miała zastosowania. Mając powyższe na względzie na mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.