II SA/Rz 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- II SA/Rz 351/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej przekrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą falistą ocynkowaną i wymiarach zewnętrznych 5,28m x 4,55m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej wraz z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej, przekrytym dachem jednospadowym pokrytym blachą ocynkowana o wymiarach 1,93m x 3,11m, usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez "A" S.A., Oddział S. – M. w S., stanowiącego własność D.T. Organ I instancji ustalił, że wymieniony wyżej obiekt budowlany został wybudowany przez Zrzeszenie [...] w R. w latach lat 70-tych ubiegłego wieku. Ustalono także, że D.T. zakupiił przedmiotowy budynek na podstawie umowy sprzedaży w dniu [...] maja 2010r. od S.H., który z kolei nabył ten budynek na podstawie faktury sprzedaży nr [...] z dnia [...] lipca 1993r. od "B" S.A. w R.. Ustalono, że obiekt ten jest wykorzystywany w okresie letnim do celów rekreacyjnych i brak jest dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające przymusową rozbiórkę, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 1974r.", dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. "A" S.A. zwana dalej "Spółką" reprezentowana przez pełnomocnika J.F. - Dyrektora Oddziału S. – M. w S. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa materialne. Podniosła, że wątpliwości budzić może podstawa prawna skarżonej decyzji, a mianowicie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który daje organom nadzoru uprawnienia do orzekania w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zarzuciła, że przedmiot skarżonej decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż w sentencji podano, że umarza się postępowanie w sprawie "rozbiórki" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...), a jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 6 sierpnia 2012r. przedmiotem postępowania była sprawa "samowolnej budowy" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...) Podniosła, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na części działki nr 296 stanowiącej część zalewu [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem WP - co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi. Postępowanie dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, gdyż oparto się na oświadczeniu D.T. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pozbawił możliwości wypowiedzenia się w tej materii pozostałym stronom postępowania, co może stanowić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła, że D.T., jak i poprzedni właściciele przedmiotowego budynku nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr 296, na której usytuowany jest przedmiotowy domek letniskowy. Powyższe uchybienia stanowić mogą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, zdaniem odwołującej się spółki nie wykazał w sposób wyczerpujący czy prowadzone postępowanie administracyjne na tym etapie faktycznie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał D.T. rozbiórkę budynku o funkcji rekreacyjnej o wymiarach zewnętrznych 5,28m x 4,55m, z tarasem o wymiarach 1,93m x 3,11m, zlokalizowanego na części działki nr 296 w miejscowości P. W uzasadnieniu wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji do kategorii budynków, w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosownie do którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. sprawę legalności przedmiotowego budynku rozpatrywał właściwie, w oparciu o przepisy ustawy z 1974r. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 tej ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub ich części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: 1) znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ stwierdził, że w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu wskazany wyżej przepis. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. W trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. pod poz. [....] i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002r. Zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniano w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego w mniejszej sprawie zbadano zgodność budowy przedmiotowego budynku z obecnie obowiązującym ww. planem. Ustalono, że część działki nr 296 w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z ww. planem leży na terenie oznaczonym symbolem – 01 KL – obszar ulicy lokalnej – główna droga dojazdowa do wyspy, której początek stanowi planowany most. Bezsporne jest, że teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej nie jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. D.T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z ustaleniami obu organów co do nielegalności wzniesionego budynku oraz z interpretacją art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Podniósł, że w aktach brak jest jakichkolwiek ustaleń, które uzasadniałyby tezę, że poprzednicy prawni skarżącego wznieśli sporny budynek w warunkach samowoli budowlanej. Podał, że obiekt znajduje się na terenie wzniesionego w latach 70 – tych ośrodka wypoczynkowego dawnych [...]. Teren ten jest ogrodzony, posiada przyłącz energetyczny, zaplecze sanitarne, podpisane umowy na wywóz śmieci oraz wewnętrzną drogę asfaltową. Osiedle domków wybudowano w oparciu o jednakowy projekt architektoniczny. Wg informacji skarżącego było to wspólne przedsięwzięcie dawnych POM- ów i przedsiębiorstw budowlanych budujących obiekt. Stąd niezrozumiałe jest dla skarżącego zakwalifikowanie tego przedsięwzięcia jako samowoli budowlanej. Zarzucił, brak odniesienia się do kwestii przyczyn niewydania pozwolenia na budowę na wzniesienie tego obiektu podnosząc, że to, że nie legitymuje się takim dokumentem nie oznacza, że nie został on wydany. Przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentów związanych z realizacją tego obiektu, a organy zobligowane były do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 10 lat. Z tego, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wyciągać wniosków o realizacji budynku w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucił błędną interpretację przeznaczenia terenu zabudowy opartą na Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z [...] października 2002r., który obowiązuje do dnia [...] grudnia 2002r. Oznacza to, że plan uchwalono ponad 30 lat po wybudowaniu domków, a w trakcie budowy nie było takiego planu. Zdaniem skarżącego, zasadna jest ocena skutków samowoli budowlanej budynków wybudowanych przed 1 stycznia 1995r. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Nieprawdą jest jednak, że dotychczasowe orzecznictwo sądowe przyjmuje interpretację zapisów zawartych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. taką, jakiej dokonał organ II instancji, nie przytaczając na te okoliczności orzecznictwa. Analiza orzeczeń WSA i NSA prowadzi zaś do wniosku, że pogląd organu II instancji jest odosobniony. Skarżący przedstawił 3 różne stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg jednego z nich ocena ta powinna uwzględniać "prawo" obowiązujące w okresie tego naruszenia, wg kolejnego przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Podał także trzeci, odosobniony, pogląd, że ocena zgodności obiektu z przepisami powinna uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie budowy obiektu chyb, że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania jest korzystniejszy dla inwestora. Zdaniem skarżącego skoro roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenia ma przeznaczenie terenu położenia obiektu w dacie budowy. Na treść decyzji organu nie powinna powiem mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała w dacie budowy, oznaczałoby to bowiem nadanie przepisom o planowaniu przestrzennym mocy wstecznej. Zaskoczeniem dla skarżącego jest także to, że decyzje rozbiórkowe nie zostały wydane w stosunku do wszystkich właścicieli domków, choć domki zostały wybudowane na tych samych zasadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) wynika zeń, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy mnie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. co uzasadnia oddalenie skargi. Decyzja objęta skargą zapadła w stanie faktycznym, który jest bezsporny i może być podstawą wyrokowania. Poza sporem jest to, że samowola budowlana dokonana na działce nr 296 w P. polegająca na wybudowaniu domku rekreacyjnego miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Fakt ten jest istotny dla rozstrzygnięcia jakie uregulowania ustawowe mają zastosowanie dla legalizacji popełnionej samowoli. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że organy nie ustaliły w jakim czasie dokładnie dokonano samowoli, jednak ani skarżący ani organy nie wskazują by te działania miały miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika natomiast, że samowola miała miejsce po tej dacie. Oznacza to, że cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega rygorom prawa budowlanego z 1974 r. Ustalenie tych okoliczności faktycznych sprawy implikuje konieczność oceny jej skutków prawnych w świetle przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), które obowiązywały od dnia 1 marca 1975 r. W świetle cytowanego przepisu "obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Sąd rozpoznając sprawę stoi na stanowisku, że wykładnia językowa przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, wg. stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. Ten pogląd znajduje akceptację w judykaturze (patrz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., II OSK 1329/11, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK1454 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro tak, to do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. Organy nadzoru budowlanego stosując przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmują właściwą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia, które stało się przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał również właściwej wykładni przepisów planu miejscowego. Właściwie również uznał, że w obszarze oznaczonym symbolem 01KL będącym ulicą lokalną – głównej drogi dojazdowej do wyspy, której początek stanowi planowany most nie jest przeznaczony pod zabudowę budynków o funkcji rekreacyjnej. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje, podnosi jedynie że stanowisko judykatury nie jest jednolite w sprawie miejscowego planu, który ma zastosowanie. Jak ustalono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nigdy nie przewidywały możliwości budowy obiektów. I tak Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony był na części działki nr ew. 296 oznaczonej symbolem "Rz" przeznaczonym "na adaptację istniejących łąk i pastwisk bez prawa zabudowy". Natomiast z treści Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S., zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., wynika że na w/w terenie oznaczonym symbolem "UT2" stanowiącym tereny łącznikowe pomiędzy UT1 a akwenem wodnym leżące w strefie 100 m od zalewu" obowiązywał zakaz zabudowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi. Wobec tego, skoro obiekt budowlany został posadowiony na terenie, który zgodnie z miejscowym planem nie jest przeznaczony pod zabudowę, podlegać musi rozbiórce. Zarzuty podniesione w skardze są nietrafne i nie podważają treści decyzji objętej skargą. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.