II SA/Rz 352/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej okresu pozostawienia w pasie drogowym urządzeń oraz obowiązku uiszczenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie do wyroku z dnia 23 października 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].11.2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...].12.2004 r., nr [...] w części dotyczącej okresu pozostawienia w pasie drogowym urządzenia oraz obowiązku uiszczenia opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].11.2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 30 grudnia 2004 r., A. Sp. z o.o. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg z prośbą o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej stanowiącej ul. [...] w J. w celu umieszczenia w niej urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami ruchu drogowego tj. sieci wodociągowej o wymiarach rzutu pionowego 2,03m2, w terminie od dnia 29.12.2004 r. do 29.12.2005 r. Decyzją z dnia [...].12.2004 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg zezwolił na umieszczenie, zgodnie z żądaniem opisanych wyżej urządzeń w pasie drogowym zarządzanej przez siebie drogi. W rozstrzygnięciu ustalił opłatę w wysokości 115,00 zł za zajęcie pasa w okresie od dnia 12.01.2005 r., do dnia 29.12.2005 r. oraz na każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym - 246,00 zł. Wnioskiem z dnia 15.05.2006 r., A. zażądała wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w części dotyczącej okresu pozostawienia w pasie drogowym urządzenia oraz obowiązku uiszczenia opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W przekonaniu strony, podstawą uznania weryfikowanego rozstrzygnięcia za wydane z rażącym naruszeniem prawa jest brak wymaganego uzasadnienia decyzji oraz nałożenie (wbrew przepisowi art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych) na stronę obowiązku ponoszenia opłaty za umieszczenie urządzeń sieci wodociągowej w kolejnych latach. Wspomniana opłata zdaniem strony jest ustalana jednorazowo, a taki stan zmieniła dopiero nowelizacja ustawy, która weszła w życie z dniem 4.10.2005 r., a więc już po nabyciu przez wnioskodawcę praw z tej decyzji. Ponadto w uchwale Rady Powiatu nr [...] z dnia [...].03.2004r., w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych na terenie powiatu, określono jedynie stawkę roczną, bez stwierdzenia jaki okres ona obejmuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2006 r., nr [...] odmówiono weryfikacji przedmiotowego rozstrzygnięcia stojąc na stanowisku, iż nie stwierdzono przesłanek prawnych do takiego działania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona stwierdziła, że sam fakt nowelizacji ustawy jest dowodem tego, iż dotychczasowe rozumienie treści przepisu art. 40 ust. 5 i 13 ustawy było wadliwe, a decyzja z dnia [...].12.2004 r. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg rażąco narusza prawo. W ocenie strony wprowadzenie nowelizacji nie może świadczyć, iż ustawodawca do tego momentu miał na celu wprowadzenie opłat corocznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Kolegium podtrzymało argumenty podane w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania na dzień podjęcia weryfikowanej decyzji regulowały przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, pobiera się opłatę, którą w rozważanym przypadku ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 5 ustawy). Termin uiszczenia opłaty wynosił 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna (art. 40 ust. 13 ustawy). Ustawą z dnia 29.07.2005 r., o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.05.179.1486), która weszła w życie z dniem 4.10.2005 r., znowelizowano przepisy wspomnianej ustawy. Dodany do ustawy przepis art. 40 ust. 13a, określa, że opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że podstawę prawną żądania stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przesłanka ta zachodzi w sytuacji, gdy decyzja ewidentnie w sposób nie budzący wątpliwości jest sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia gdy, chodzi o rozbieżność, która ma charakter dający się łatwo stwierdzić, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny. Dokonując ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także obowiązujących przepisów SKO doszło do przekonania, iż wniosek A. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłankę rażącego naruszania prawa wnioskodawca upatruje w braku uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz odmiennej niż organ interpretacji przepisu art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwym w sprawie pozostaje, iż dokona nowelizacja ustawy o drogach publicznych wprost sformułowała zasadę, iż opłatę roczną o której mowa w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy pobierać można nie tylko w roku zajęcia pasa drogowego, ale też i w kolejnych latach. Takie wątpliwości powstawały przed dniem 4.10.2005 r., jednakże w przekonaniu Kolegium wnioski interpretacyjne zmierzające do ustalenia, iż przedmiotową opłatę należało nakładać na wiele lat można było wysnuć z opisanego przepisu także sprzed nowelizacji. Tym samym nie można uznać, że Kolegium dla oceny weryfikacji przedmiotowej decyzji przyjęto stan prawny późniejszy (po nowelizacji). Ocena prawna została dokonana według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez Dyrektora PZD. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200 poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 ustawy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 26.05.2003 r., sygn. akt III SA2347/01 NSA wypowiedział się za poglądem, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia uwidocznionego w sentencji. Zawarte w sentencji weryfikowanej decyzji rozstrzygnięcie koresponduje z treścią uzasadnienia i nie sposób uznać, że jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu. Braki rozstrzygnięcia w postaci niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego nie mogą są podstawą do jego weryfikacji. W wyroku z 26.02.2002 r., sygn. akt V SA 162/01, NSA przyjął, iż nawet błędne uzasadnienie decyzji organu nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji, rozstrzygnięcia ostateczne mogą być weryfikowane tylko w nadzwyczajnych przypadkach (art. 10 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art.16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych. Skarżący miał możliwość zaskarżenia decyzji Dyrektora PZD w zwykłym trybie odwoławczym - czego nie uczynił. Gdyby przyjąć jego tezę, że wady uzasadnienia stanowią podstawę do negatywnej weryfikacji, to należałoby wyeliminować z obrotu prawnego całą decyzję a nie tylko niekorzystną dla strony jej część. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła A. Sp. z o.o. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2007 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].11.2006 r. z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA i art. 40 ust. 5 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Powiatowego Zarządu Dróg polegającego na przyjęciu, że wymieniona decyzja, w części dotyczącej okresu pozostawienia w pasie drogowym urządzenia, tj. 1 roku od dnia 12.01.2005 r. do 12.01.2006 r. oraz w części dotyczącej obowiązku uiszczania opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, nie została wydana z rażącym naruszeniem oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...].12.2004 r. w części dotyczącej okresu pozostawienia w pasie drogowym urządzenia, tj. 1 roku od dnia 12.01.2005 r. do 12.01.2006 r. oraz w części dotyczącej obowiązku uiszczania opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 107 § 3 KPA ponieważ decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie zezwolenia na okresowe pozostawienie (umieszczenie) urządzenia w pasie drogowym pomimo tego, że decyzja, w tym zakresie, jest niezgodna z wnioskiem strony oraz rażące naruszenie art. 40 ust. 5 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego oczywistym jest, że urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne pozostawiane są na czas nieoznaczony, a zatem decyzja Powiatowego Zarządu Dróg nie powinna wskazywać ściśle oznaczonego terminu pozostawienia urządzenia w pasie drogowym, tym bardziej, że skarżący o to nie wnosił. Dodatkowo wskutek powyższego organ administracji wymusza na skarżącym wystąpienie, po upływie ww. terminu, z ponownym wnioskiem o kontynuowanie zajęcia. Stosownie do art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania wiadomej decyzji, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej nie-związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ustęp 13 ww. artykułu zakreśla termin uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w tym również za zajęcie w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, który wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Zdaniem skarżącego z przytoczonych przepisów wprost wynika, że opłata jest ustalana i płatna jednorazowo, na podstawie rocznej stawki opłaty. Z powyższym twierdzeniem koresponduje również Uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych na terenie powiatu, których zarządcą jest Powiatowy Zarząd Dróg, stanowiąca obok ustawy, podstawę prawną decyzji. Uchwała ta określa jedynie roczną stawkę opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie stanowiąc jaki okres umieszczenia wiadomych urządzeń w pasie drogowym obejmuje. W ocenie skarżącego dowodem na okoliczność ustalenia, że rozumienie treści przepisów art. 40 ust. 5 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania wiadomej decyzji, przyjęte przez Powiatowy Zarząd Dróg było rażąco wadliwe, jest sam fakt nowelizacji ustawy. Nowelizacja ta nie tylko dodała przepis art. 40 ust. 13a, lecz także zmieniła art. 40 ust. 5 i ust. 13 ustawy. Nowelizacja ustawy wprowadzająca zmiany nie może świadczyć o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych. Według skarżącego, nieuzasadniony jest pogląd organu jakoby norma prawna art. 40 ust. 5 i 13 ustawy o drogach publicznych, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Powiatowy Zarząd Dróg, mogła być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób. Gdyby tak było to zapewne znalazłoby to swój wyraz we wspomnianej Uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie należy wyjaśnić, iż kontrola dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sąd administracyjny wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269 ze zm.). Przy rozpoznawaniu sprawy sąd ma na uwadze jej granice, jednak nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i wnioskami, jak też powołaną w niej podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje m. in. wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę we wskazanym wyżej zakresie, Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego obligowało Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w konkretnym postępowaniu jest sytuacja, gdy brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, o czym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast z mocy art. 27 § 1 k.p.a. również członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu we wskazanym wcześniej przypadku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż przyczyna wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia, ale również w wypadku wszczęcia postępowania na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. Wprawdzie przedmiotowy wniosek jest pozbawiony cechy dewolutywności, bowiem nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji, jednakże można uznać, iż inicjuje on kontrolę zaskarżonej nim decyzji w toku instancji. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w cytowanej uchwale, wniosek ten nie uruchamia toku instancji w znaczeniu strukturalnym, tylko w aspekcie procesowym, rodząc obowiązek ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy jak przez klasyczny organ odwoławczy. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracyjnego bądź też samego organu od udziału w postępowaniu administracyjnym odgrywa bardzo istotną rolę na gruncie procedury administracyjnej. Jej celem jest bezstronne, zapewniające poszanowanie interesów stron załatwianie spraw przez organy administracji. Wyrazem przywiązywania przez ustawodawcę dużej wagi do tej kwestii jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., który uznaje wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a., za podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie. Podzielając przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1 k.p.a. Będąca bowiem przedmiotem wniesionej do Sądu skargi decyzja z dnia [...] stycznia 2007r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2006r. zostały wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w tym samym składzie. Charakter stwierdzonego naruszenia nie pozwolił Sądowi na ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Powyższa wada stanowi, jak już wyżej wskazano, podstawę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparto o art. 200 P.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.