II SA/Rz 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z wnioskiem Z. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika - postanawia – odmówić dopuszczenia Z. P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. II SA/Rz 353/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. D. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o wezwaniu R. D. do wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 i nr 2/2 obr. [...], obecnie oznaczonej jako działki nr 157 i nr 158 obr. [...], P. G. N. i G. S.A. (dalej jako PGNiG) - Oddziałowi [...] celem założenia i przeprowadzenia sieci gazociągów przesyłowych, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn. "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem odbioru gazu dla Kopalni [...]", z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. W dniu 7 sierpnia 2012 r. Z. P. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (dalej jako WSA) w Rzeszowie wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w granicach przestrzennych obszaru górniczego [...] w R., a także był stroną w postępowaniu dotyczącym wskazania lokalizacyjnego zagospodarowania złoża Kopalni [...] – decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. Nadto zwrócił uwagę, że był świadkiem postępowania egzekucyjnego (tj. obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 8 czerwca 2011 r.) – co w jego ocenie, powoduje, że jest stroną postępowania dotyczącego realizacji zagospodarowania wyrobisk górniczych na terenie działek górniczych, stanowiących własność R. D. Podniósł, że art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie wydania decyzji), w pełni uzasadnia złożony wniosek. Z. P. kolejnym pismem z dnia 12 września 2012 r. podtrzymał złożony uprzednio wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W szczególności zwrócił uwagę, że jego interes prawny wynika z faktu posiadania nieruchomości w strefie oddziaływania realizowanej budowy Kopalni [...] i podniósł, że prowadzenie budowy rurociągów wydobywczych kopalni na działkach nr 157 i 158 ma istotny wpływ na jego prawa. Wskazał, że jego interes prawny wynika również z art. 31 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz.1447 ze zm.). Reasumując Z. P. wyraził stanowisko, że osoby zamieszkałe w obszarze oddziaływania obiektów kopalni [...] mają niewątpliwie interes prawny, który z uwagi na przedmiot - jest bardzo szeroko definiowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 P.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz skarżącego i organu, mogą więc brać udział również uczestnicy na prawach strony, oraz pozostali uczestnicy o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Uczestnicy na prawach strony - którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym wskazani w art. 33 § 1 P.p.s.a., są dopuszczeni do postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa z chwilą jego wszczęcia. Natomiast pozostali uczestnicy, którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w tym postępowaniu i wnioskować o dopuszczenie ich do tego postępowania w charakterze uczestnika. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny", użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994/10, poz. 199, Lex Polonica nr 299646). Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna lub postanowienie) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Podkreśla się przy tym, że interes prawny powinien być indywidualny, własny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które w danej sprawie uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., I OSK 919/2004 Lex Polonica nr 387073, ONSAiWSA 2005/5 poz. 92). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym – polegającego na udostępnieniu konkretnej nieruchomości. W niniejszej sprawie faktem bezspornym jest, że w następstwie wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., udzielającej PGNiG zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci gazociągów przesyłowych, zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...] – R. D. mający działać przez pełnomocnika W. D. został wezwany upomnieniem z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] do dobrowolnego udostępnienia PGNiG konkretnej nieruchomości stanowiącej jego własność wskazanej według numerów ewidencyjnych wcześniejszych i tych, które miały być aktualne, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu 27 maja 2011 r., a termin wykonania obowiązku upłynął bezskutecznie. W związku z niedostosowaniem się do upomnienia wierzyciel wystawił w dniu 8 czerwca 2011 r. tytuł wykonawczy – stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej jako p.e.a.) i wydał postanowienie o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. udostępnienia przedmiotowej nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego. Ponieważ właściciel przedmiotowej nieruchomości nie zastosował się do postanowienia, w związku z powyższym organ egzekucyjny przystąpił do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 8 czerwca 2011 r. Ponownie wskazać trzeba, że to zobowiązany jest najważniejszym podmiotem w procesie wykonania obowiązku administracyjnego, ponieważ to na niego został nałożony obowiązek określonego zachowania się (w niniejszej sprawie polegającego na udostępnieniu przez R. D. nieruchomości). Od zobowiązanego zależy, w jakim trybie obowiązek zostanie wykonany, tj. dobrowolnie czy pod przymusem. Miano zobowiązanego przysługuje również temu, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie zabezpieczające. O statusie zobowiązanego rozstrzygają zatem przepisy materialnego prawa administracyjnego. Takim przepisem prawa w niższej sprawie jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), który stanowi że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 124 u.g.n. przewiduje zatem szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, polegający na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także budowy oraz utrzymywania obiektów niezbędnych do korzystania z nich. Zgodnie z konstrukcją przyjętą w ustawie, ograniczenie to następuje jako skutek zezwolenia udzielonego przez starostę (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej dla podmiotu wykonującego prace związane z budową obiektów lub urządzeń albo instalacją ciągów lub przewodów na przeprowadzenie tych prac na nieruchomości. Zezwolenie jest udzielane jedynie wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości, Stosownie do art. 148 § 1 p.e.a. przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (art. 148 § 2 p.e.a.). Zgodnie z powołanym przez Z. P. art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), aktualnej na dzień wydanych decyzji: 1) Dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. 2) Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. 3. Plan, o którym mowa w ust. 1, może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr. 4) Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 1, ponosi przedsiębiorca. 5) Projekt planu, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. 6) Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1. 7) Z dniem 1 maja 2012 r. wygasają plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w części określającej warunki oraz sposób zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż wraz z ich przerabianiem. Natomiast powołany we wniosku art. 31 Konstytucji RP stanowi, że: 1) Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2) Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3) Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei wymieniony przez Z. P. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. 2) Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. 3) Właściwy organ, z wyłączeniem sądu powszechnego, nie może żądać ani uzależnić swoich rozstrzygnięć w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej od przedłożenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia chyba, że obowiązek taki jest przewidziany przepisami ustaw szczególnych z uwagi na nadrzędny interes publiczny lub wynika z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych. W ocenie Sądu żadna z wyżej opisanych norm prawnych (powołanych przez Z. P. we wniosku i piśmie uzupełniającym), nie stwarzają dla niego bezpośrednio określonych praw i obowiązków uzasadniających dopuszczenie w/w do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest wykonanie obowiązku polegającego na udostępnieniu konkretnej nieruchomości w R., stanowiących własność R. D., celem założenia i przeprowadzenia sieci gazociągów przesyłowych. W związku z tym fakt posiadania przez Z. P. innych nieruchomości, będących w obszarze oddziaływania obszaru górniczego Kopalni [...] nie uzasadnia jego interesu prawnego w tym akurat postępowaniu. W takiej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SAB 129/00 - stronami w postępowaniu egzekucyjnym są wierzyciel i zobowiązany, na którym ciąży wykonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy. Brak jest natomiast podstaw do udziału w tym postępowaniu jako strony - osób zainteresowanych wykonaniem nałożonego na zobowiązanego obowiązku, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich lub położonych w pobliżu. Reasumując stwierdzić należy, że Z. P. nie może być dopuszczony do udziału w tej sprawie przed WSA w Rzeszowie w charakterze zainteresowanego, gdyż nie ma on interesu prawnego w wydaniu przez ten Sąd orzeczenia i nie był on stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Ma natomiast interes faktyczny, wynikający z posiadania nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania kopali [...], a nadto w pobliżu nieruchomości R. D., które mają być udostępnione PGNiG, co jednak nie uzasadnia dopuszczenia do udziału w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a.