II SA/Rz 355/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. W. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku na podmiot korzystający ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. W. i T. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 355/08 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] odmówił uwzględnienia roszczeń E. W. i T. K. w sprawie uciążliwości w zakresie emisji hałasu emitowanego przez wentylatory usytuowane poza budynkiem sklepu przy ul. [...] w R. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 ze zm.). Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) po rozpoznaniu odwołania E. W. i T. K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wywiodło, że postępowanie w trybie art. 362 Prawa ochrony środowiska jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i indywidualne prawa podmiotowe z zakresu ochrony środowiska nie mogą być chronione przez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych służących zapewnieniu ochrony. Ustawodawca wyłączył możliwość ich prowadzenia w celu ochrony interesu indywidualnego i wskazał jako drogę ochrony takiego interesu postępowanie cywilne. W skardze do Sądu skarżący E. W. i T. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji celem merytorycznego rozpoznania odwołania, gdyż są stroną postępowania. Wyjaśnili, że odwołanie do Kolegium wnieśli zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślili, że jako osoby bezpośrednio narażone na uciążliwą emisję hałasu mają prawo domagać się zastosowania środków prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i ponowiło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie nazwanym jako uzupełnienie skargi powołali się na pogląd doktryny wyrażony w "Komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska" w opracowaniu K. Gruszeckiego zgodnie, z którym przymiot strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 362 ustawy będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia. Z faktu, iż postępowanie zakończone decyzją pierwszej instancji może być wszczęte wyłącznie z urzędu nie wynika, iż osoby trzecie nie mogą być stronami postępowania. Dodali, że podobnie rzecz przedstawia się z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Bezspornym jest, że postępowanie prowadzone na podsatwie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.o.ś. wszczyna się z urzędu, co wynika z art. 375 p.o.ś. Prawo ochrony środowiska w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 362 nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. W takim przypadku legitymację do bycia stroną należy oceniać na gruncie art. 28 k.p.a., co oznacza, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z tej też przyczyny Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż stroną postępowania jest tylko podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko i na którego mają być nałożone określone obowiązki. Na poparcie tego poglądu Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006r. sygn. akt IV SA 1328/05 (Lex nr 229965), którą organ w całości przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do tezy tego wyroku krytycznie odniósł się autor Komentarza do ustawy Prawa ochrony środowiska Krzysztof Gruszecki, stwierdzając, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 p.o.ś. następuje już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko i dlatego należy uznać, że przymiot strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes w tym, aby taki stan przestał istnieć. Dlatego nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006r. sygn. akt IV SA 1328/05 LEX nr 229965. Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków mających doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko wszczyna się wtedy, gdy wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest już w jakiś sposób uprawdopodobnione. A skoro tak to zagrożenia dla podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia są realne. Podmioty te mają, zatem interes prawny w tym, aby negatywne oddziaływania zostały wyeliminowane i ma on charakter realny, a nie hipotetyczny, gdyż zagrożenia już występują, godząc w prawa rzeczowe do nieruchomości poprzez np ograniczenie możliwości korzystania z nich na cele wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Interes ten ma źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości, a więc jest to interes prawny, a nie faktyczny i powinien podlegać ochronie. Stanu tego nie zmieniają postanowienia art. 375 ustawy, ze postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte tylko z urzędu (patrz Komentarz do art. 362 Prawa ochrony środowiska w: K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz" LEX 2008 wyd. II). Pogląd ten jest również zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie definiowania strony postępowania administracyjnego w kontekście interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z 25.10.2006r. sygn. akt II GKS 163/06 LEX nr 274855). Opowiadając się za takim pojmowaniem strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 362 p.o.ś. Sąd stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, który w sposób negatywny korzysta ze środowiska, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji winno powodować ponowne rozpatrzenie odwołania wniesionego przez E. W. i T. K. Sąd zauważa, że stroną postępowania jest E. W., a nie tak jak to czynią organy "E. W.". Organy kierują, zatem decyzję do osoby o innym nazwisku niż faktycznie nosi strona postępowania. Jedynie w protokole z posiedzenia Kolegium z dnia 28 marca 2008r. nr [...] wpisano prawidłowe nazwisko skarżącej. Z akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze \ decyzją z dnia [...] maja 2008r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], którą odmówiono uwzględnienia roszczeń "E. W." i T. K. w sprawie uciążliwości w zakresie emisji hałasu emitowanego przez wentylatory usytuowane poza budynkiem sklepu przy ul. [...] w R. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku, do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zauważyć należy, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są strony, które były stronami postępowania zakończonego decyzją, w stosunku, do której prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z rozdzielnika decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2008r. nr [...] wynika jednoznacznie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności nie była E. W. i nie był T. K. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy jest przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie takiej przesłanki uzasadnia uchylenie wymienionej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta, od której skarżąca E. W. i T. K. wnieśli odwołanie. Ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia postępowanie odwoławcze z tej przyczyny byłoby bezprzedmiotowe i skutkowałoby ponownie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, co wobec wyrażonego poglądu w przedmiocie strony uniemożliwiałoby rozpoznanie odwołania. Zatem w efekcie uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2008r. nr [...] otwarte zostało postępowanie odwoławcze i rzeczą Kolegium będzie rozpatrzenie odwołania E. W. i T. K. mając na względzie stanowisko Sądu odnośnie strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 p.o.ś. Sąd natomiast podziela stanowisko organu, że wszczęcie postępowania na wniosek strony, gdy wyklucza to przepis art. 375 jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż istotnie postępowanie wszczęte wnioskiem nie powinno być prowadzone, ale w postępowaniu odwoławczym nie stosuje się sankcji nieważności decyzji. Sąd za prawidłowe uznaje też stanowisko Kolegium, że sentencja decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008r. nie znajduje oparcia w przepisach Prawa ochrony środowiska. Okoliczności te będą miały istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie używał właściwego nazwiska skarżącej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo, którym firma "A sp. z o.o. w R. umocowała do działania w jej imieniu radcę prawnego B. M. Organy nie ustaliły, czy pełnomocnictwo zostało należycie udzielone, gdyż podpisane jest tylko przez prezesa spółki. Stosownie do art. 205 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Prawo spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.) wynika, że sposób reprezentacji zarządu wieloosobowego wynika z umowy, a jeżeli umowa nie zawiera żadnych regulacji w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Wobec braku wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego aktualnego na dzień udzielenia pełnomocnictwa niemożliwa jest ocena czy zostało udzielone zgodnie z regulacją odnośnie reprezentacji spółki. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zwróci się do pełnomocnika firmy "A" sp. z o.o. o przedłożenie wypisu z KRS aktualnego na dzień udzielonego pełnomocnictwa to jest 25 września 2006r. Ponadto Sąd stwierdza, że w rozdzielniku decyzji winna być wpisana strona w imieniu której działa pełnomocnik, a nie pełnomocnik, który nie ma przymiotu strony. Ponadto decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2008r. nr [...] została skierowana do podmiotu, chociaż strona już przed organem pierwszej instancji umocowała do działania pełnomocnika. Zatem decyzję należało doręczyć pełnomocnikowi, a nie stronie. W przypadku ustalenia, że pełnomocnictwo zostało udzielone prawidłowo, to uchyli decyzję organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie przed tym organem. Gdyby jednak okazało się, że pełnomocnictwo zawiera braki, wezwie pełnomocnika do ich usunięcia i w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego podejmie stosowną decyzję. Poza sporem pozostaje jednak fakt, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony na podstawie art. 362 p.o.ś. nie może się toczyć. Pismo stron informujące o negatywnych działaniach podmiotów korzystających ze środowiska może być dla organu podstawą do podjęcia działań w celu ustalenia, czy faktycznie dany podmiot negatywne korzysta ze środowiska. Jeśli organ stwierdzi negatywne oddziaływania, to wszczyna postępowanie z urzędu i ustala strony uznając, że stronami postępowania są władający nieruchomościami znajdującymi się w obszarze negatywnego działania. Reasumując Sąd stwierdził naruszenie art. 28 k.p.a., co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Sąd stwierdził też naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, co uzasadniało uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd pomimo, że uwzględnił skargę nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a, a wysokość zasądzonych kosztów postępowania odpowiada wysokości uiszczonego wpisu sądowego.