II SA/Rz 356/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. kwotę 815 zł /słownie: osiemset piętnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 356/05 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 roku nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 roku znak: [...] i jednocześnie nakazał A. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z trzech anten sektorowych, anteny radioliniowej, kontenera technologicznego i okablowania oraz elementów wsporczych zlokalizowanych na działce nr [...] w K./ Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm./. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że inwestor – A. sp. z o.o. w W., w dniu 25 marca 2003 roku zgłosił do Urzędu Miasta [...] Wydział Architektury i Budownictwa przystąpienie do wykonywania robót budowlanych. Polegać one miały na montażu konstrukcji wsporczej pod urządzenia telekomunikacyjne na istniejącym kominie i budynku B. S.A. zlokalizowanych na działce 2421/8 w K. przy ul. G. Do wniosku załączył szkic sytuacyjny w skali 1:500, projekt wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz umowę najmu na dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta, pismem z dnia 27 marca 2003 roku nr [...] powiadomił inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia. Pismem z dnia 30 czerwca 2003 roku właściciele nieruchomości przy ul. G. w K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] realizowanego na istniejącym kominie B. w K. przy ul. G. bez pozwolenia na budowę. Oględziny przeprowadzone w dniu 11 lipca 2003 roku wykazały, że na działce stanowiącej własność B. S.A. została zamontowana stacja bazowa telefonii komórkowej A. W skład stacji wchodzą: trzy anteny sektorowe i antena radioliniowa na kominie na wysokości 38 m od poziomu terenu. Nadto zamontowano kontener technologiczny o wymiarach 3,50 x 2,37 m. Anteny są połączone. Przedstawiciel inwestora wyjaśnił do protokołu oględzin, że powyższy zakres robót wykonany został w czerwcu 2003 roku w oparciu o zgłoszenie z 25 marca 2003 roku, a ustawienie kontenera poprzedzone zostało ekspertyzą stanu technicznego istniejącego obiektu. Decyzją [...] z [...] listopada 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane, nakazał A. reprezentowanej przez S. P. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stanął na stanowisku, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jako budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową ,składająca się z konstrukcji wsporczej, anten, kontenera, zasilania energetycznego i przewodów antenowych wymaga pozwolenia na budowę. Budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nakazaniem rozbiórki. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 prawa budowlanego, jako restrykcyjnego, musi być oparte na jasnych przesłankach, co nie znajduje pokrycia w aktach sprawy. Nadto – sentencja decyzji organu I instancji nie określa, jakie elementy wykonane w oparciu o zgłoszenie miałyby podlegać rozbiórce, a także nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "stacja bazowa telefonii komórkowej". Organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego w stosunku do całości zadania. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z [...] maja 2004 roku, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 prawa budowlanego nakazał A. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z trzech anten sektorowych, anteny radioliniowej, kontenera technologicznego i okablowania, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jako budowa stanowiąca całość techniczno – użytkową wymaga pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu bez takiego pozwolenia obliguje organ do nakazania rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie inwestora od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2004 uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał nie wskazuje jednoznacznie na konieczność rozbiórki stacji bazowej. Konstrukcje wsporcze, w świetle zgłoszenia do organu, można by traktować jako wykonane legalnie, jednak, z uwagi na fakt ,że powstały w celu zamontowania urządzeń niezbędnych do funkcjonowania stacji bazowej, należy wziąć pod uwagę całość przedsięwzięcia jako elementów ze sobą współdziałających. Ustawodawca zwolnił z uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia montaż urządzeń nie przekraczających 3 m wysokości. Wysokość urządzenia wynosi od 3,21 – 3,36 m /jako wysokość łączna kontenera i konstrukcji wsporczej/, zatem inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji winien zgłosić zamiar jej wykonania w pełnym zakresie. Organ wskazał, też, że niezbędne jest ustalenie, czy możliwa jest legalizacja stanu faktycznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę po raz trzeci, decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, działając na podstawie przepisu art. 104 k.p.a. oraz art. 49 b ust.1 prawa budowlanego, nakazał A. sp. z o.o. reprezentowanej przez S. P. rozbiórkę stacji telefonii komórkowej składającej się z trzech anten sektorowych, anteny radioliniowej, kontenera technologicznego i okablowania oraz elementów wsporczych, wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych. Organ stwierdził, że w świetle zgłoszenia, które obejmowało montaż konstrukcji wsporczej pod urządzenia telekomunikacyjne, należy przyjąć, że legalnie zostały wykonane jedynie elementy wsporcze. Ponieważ jednak składowe stacji bazowej stanowią całość użytkową, inwestycję należy oceniać kompleksowo. Wchodzące w skład stacji trzy anteny sektorowe, antena radioliniowa, kontener technologiczny i okablowanie nie były objęte zgłoszeniem, a przedmiotem postępowania jest cała stacja bazowa. Organ wskazał na zmienione przepisy ustawy Prawo budowlane dające możliwość legalizacji samowoli. W myśl przepisu art. 49 ust. 2 budowa musi być jednak zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku – ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może też naruszać przepisów techniczno – budowlanych . Akta sprawy wskazują, że inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 roku. W związku z tym wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe, a przepisy obligują do nakazania rozbiórki na podstawie art. 49 b ust.1 prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniesione przez radcę prawnego J. K. reprezentującego inwestora wskazuje, że inwestycja została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, a Wydział Architektury zaakceptował przewidziane roboty polegające na montażu konstrukcji wsporczej. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3b wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m wymaga zgłoszenia. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie wysokość inwestycji nie przekracza 3 m , nie wymagała ona pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stacja zlokalizowana jest w terenie przemysłowym, spełnia przepisy o ochronie środowiska, o czym świadczy raport oddziaływania na środowisko i pozytywna decyzja Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. Zakres inwestycji nie wykracza poza granice działki [...], do której inwestor ma prawo do dysponowania na cele budowlane. Błędne jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku możliwości legalizacji inwestycji, bowiem jest ona całkowicie legalna i jako taka nie wymaga legalizacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji opisanej na wstępie, działając podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane wskazał, że inwestor nie zgłosił zamiaru przystąpienia do montażu urządzeń : kontenera, trzech anten sektorowych i anteny radioliniowej. Ponieważ konstrukcje wsporcze powstały w celu zamontowania urządzeń niezbędnych do funkcjonowania stacji bazowej należy wziąć pod uwagę całość przedsięwzięcia jako elementów ze sobą współdziałających . Wysokość urządzenia wynosi ponad 3 m, a inwestycja mocą przepisów została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niekwestionowany jest też fakt, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiego pozwolenia oznacza, że sprawę należy odnieść do przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ nie są spełnione przesłanki ust.2 tego przepisu, organ wszczął procedurę na podstawie przepisu art. 48 ust.1 tej ustawy. Organ wskazał, że sentencja decyzji organu I instancji została zreformowana, ponieważ wskazując adresata wykonania obowiązku nie jest istotny sposób reprezentacji podmiotu obciążonego wykonaniem rozbiórki w dacie wydania aktu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżący zarzucił, że inwestycja została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem do Urzędu Miasta, który pismem z dnia 27 marca 2003 roku zaakceptował przewidziane roboty budowlane polegające na montażu konstrukcji wsporczej pod urządzenie telekomunikacyjne na istniejącym kominie i budynku B. S.A. w K. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b – wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia. W przypadku rozpatrywanej inwestycji, wysokość montowanych urządzeń nie przekracza 3 m , co oznacza, że nie wymaga ona pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z przyjętym zgłoszeniem z 27 marca 2003 r. zostały wykonane roboty budowlano – montażowe konstrukcji wsporczej pod urządzenia telekomunikacyjne : - na istniejącym kominie zamontowano konstrukcję pod anteny - na dachu budynku konstrukcję pod kontener. Przepis art. 39 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi ,że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu : 1/ roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jej części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu przeznaczenia zagospodarowania terenu 2/ roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Zatem - wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń telekomunikacyjnych na już istniejących obiektach budowlanych tj. wieże telekomunikacyjne, kominy, budynki itp. nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren ten jest terenem przemysłowym. Stacja spełnia przepisy o ochronie środowiska, o czym zaświadcza raport oddziaływania na środowisko i pozytywna decyzja Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. Wpływ na środowisko został określony i pozytywnie uzgodniony ze wszystkimi organami ochrony środowiska. Zakres inwestycji nie wykracza poza działkę, do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz.1269 z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2005 roku [...] w przedmiocie nakazania "A." sp. z o.o. rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w K. przy ul. G. Kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy inwestycja polegająca na zainstalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych na obiekcie budowlanym wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do właściwego organu. Po poddaniu ocenie tej okoliczności, należy rozważyć, czy stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z trzech anten sektorowych, anteny radioliniowej, kontenera technologicznego i okablowania oraz elementów wsporczych, zrealizowana na istniejącym kominie i budynku B. S.A. w K. była przedmiotem zgłoszenia do Prezydenta Miasta [...] w dniu 25 marca 2003 roku o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych. W zgłoszeniu tym , inwestor określił swój zamiar jako montaż konstrukcji wsporczej pod urządzenia telekomunikacyjne na istniejącym kominie i budynku według załączonego projektu. Na tak sformułowane zgłoszenie Prezydent Miasta nie wniósł sprzeciwu. Opinia z dnia 20 marca 2003 roku dotycząca montażu kontenera na terenie B. w K., w której biegły w zakresie oceny oddziaływania na środowisko użył sformułowania "zgodnie z założeniami projektowymi, dotyczącymi montażu urządzeń A., przewiduje się montaż kontenera na dachu istniejącego budynku technicznego należącego do huty szkła. Należy zaznaczyć, że urządzenia znajdujące się wewnątrz kontenera, jako typowe ekranowane urządzenia elektroniczne małej mocy (...), jak również ekranowane kable podłączane od zewnątrz do kontenera (... )...". Taki opis wskazuje, że przedmiotowy obiekt składa się m.in. z kontenera i okablowania. Z kolei - projekt obiektu, w rubryce "inwestycja – nazwa i adres" używa określenia "stacja bazowa [...]", a w pkt 6 – jako zakres opracowania wskazuje, że obejmuje on projekt konstrukcji wsporczej pod kontener, w którym znajdować się będą urządzenia nadawczo – odbiorcze stacji bazowej. Określenie przedmiotu postępowania budzi wątpliwości. Rozbieżności w opisie przedmiotu postępowania w kolejnych decyzjach nasuwają wniosek, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły ostatecznie, jaki obiekt był przedmiotem zgłoszenia, a jaki uznano za zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie są również pewne wszystkie wymiary przedmiotowych urządzeń. W protokole rozprawy administracyjnej – oględzin robót budowlanych z dnia 11 07.2003 roku wyznaczonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisano przedmiot postępowania jako stację bazową telefonii komórkowej składającą się z trzech anten sektorowych i anteny radioliniowej, zamontowanych na kominie na wysokości 38 m od poziomu terenu. Dalej zaprotokołowano, że zamontowany został kontener technologiczny o wymiarach 3,50 x 2, 37 m , z tym, że ostatnia cyfra "7" jest umieszczona na innej, nieczytelnej. Wysokość kontenera określono pierwotnie jako "2,70", co następnie zostało przekreślone, bez opisu, a wpisana wartość jest nieczytelna. Ze szkicu załączonego do protokołu wynika, że wysokość kontenera wynosi 2,91 m. Takie niedbałe sporządzenie protokołu niezgodne jest z przepisem art. 71 k.p.a., zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy dokonywać tak, by wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Organ odwoławczy poczynił w tym zakresie własne ustalenia , określając wymiary kontenera: 2,37 x 3,49 x 2,91 m, co odnotowano w protokole rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 17 sierpnia 2004 roku, dodając, że kontener posadowiony jest na wysokości 0,45 m – 0,30 m nad połacią dachu. Ustalenia dotyczące rozmiarów urządzeń mają znaczenie, bowiem od ich wielkości przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 ze zm./ uzależniają obowiązek dokonania zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b , zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Oznacza to, że montaż urządzeń niższych niż określa ten przepis, nie wymaga zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru montażu konstrukcji wsporczej pod urządzenia, według załączonego projektu. Jeżeli w toku postępowania organ powziął wątpliwość, czy zgłoszony zakres robót jest tożsamy ze zrealizowanym, należało w sposób jednoznaczny wykazać na czym polega różnica. Dotychczasowe postępowanie nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Wobec tego stwierdzić należy, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 par.1 k.p.a. Ma to ten skutek, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, przy uwzględnieniu uwag sądu, winien dokonać porównania robót budowlanych zgłoszonych przez inwestora z inwestycją zrealizowaną na budynku B., uwzględniając wymiary urządzeń. Jeżeli to porównanie wykaże różnicę, należy wskazać na czym ona polega. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą zająć stanowisko, czy realizowana inwestycja odpowiada warunkom zgłoszenia do Prezydenta Miasta. Skoro bowiem poza sporem jest fakt, że inwestor zgłosił swój zamiar przystąpienia do robót do właściwego organu, a ten nie zgłosił sprzeciwu, to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek wykazania ewentualnych odstępstw od zgłoszenia. . Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Dlatego, stosownie do przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku, stwierdzając, zgodnie z przepisem art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a.