II SA/Rz 357/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 357/09 Uzasadnienie Decyzją z [...].10.2008 r. [...], Wójt Gminy [...] działając przez upoważnionego Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej skierował do S. F. rozstrzygnięcia o następującym przedmiocie: 1) ustalił, że świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 27.03.2007 r. do 31.08.2007 r. przyznane na podstawie decyzji [...] z [...].10.2006 r. zostało pobrane nienależnie, 2) określił wysokość nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 2156 zł, odsetki na kwotę 329,87 zł naliczone na dzień wydania decyzji, 3) zobowiązał S. F. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 2 485,87 zł tytułem należności głównej tj. świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. W podstawie faktycznej decyzji powołano, że decyzją z [...].10.2006 r. nr [...] zostało przyznane S. F. świadczenie pielęgnacyjne na dziecko D. F. od dnia 1.09.2006 r. do 31.08.2007 r. Decyzją z [...].10.2008 r. nr [...] zmieniono decyzję w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w taki sposób, że przyznano świadczenie pielęgnacyjne na dziecko D. F. na okres od 1.09.2006 r. do 28.02.2007 r. z wysokości 420 zł miesięcznie na kwotę 364 zł w miesiącu marcu 2007r. Zmianę decyzji uzasadniono zarejestrowaniem się S. F. w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu 27.03.2007 r. Po doręczeniu decyzji Wójta, S. F. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO), w którym zwróciła się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Według treści pisma, strona nie zgadza się z decyzją Wójta zobowiązującą do zwrotu wypłaconych świadczeń. Pismo to zostało uznane przez SKO jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...].10.2008 r., nr. [...]. SKO po rozpoznaniu odwołania S. F. decyzją z [...].01.2009 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...].10.2008 r. sygn. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawczyni spełniała warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w dniu 27.03.2007 r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna. W związku z faktem rejestracji organ pierwszej instancji zmienił decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, przyznając S. F. to świadczenie na okres od 1.09.2006 r. do dnia 26.03.2007 r. Stwierdzono, że skoro od dnia 27.03.2007 r. do 31.08.2007 r. świadczenie pielęgnacyjne zostało pobrane, a decyzja przyznająca go została zmieniona to na ten czas świadczenie nie przysługiwało i stało się nienależne. Podkreślono, iż decyzja w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest decyzją o charakterze następczym, co oznacza, że ustalenia w sprawie nienależności pobrania świadczeń powinny być poprzedzone wydaniem ostatecznego aktu eliminującego z obrotu decyzję o nabyciu prawa. Wyjaśniono także, że na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.) strona może ubiegać się od organu o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. W piśmie z 17.03.2009 r. S. F. skierowała do WSA skargę na decyzję SKO z [...].01.2009 r. nr [....]. Powołała się w niej na trudności dotyczące jej osobistej sytuacji materialnej i finansowej. W obecnej chwili brakuje jej pieniędzy na dokonanie bieżących opłat. Strona nie jest w stanie zwrócić świadczenia nienależnie pobrane. WSA postanowieniem z 9.06.2009 r. sygn. II SA/Rz 357/09 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje: Skarga S. F. podlega uwzględnieniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy aktu wydanego poprzez zastosowanie przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). Na podstawie zaskarżonych decyzji S. F. została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w kwocie 2485,87 zł tytułem należności głównej tj. świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi. Materialno – prawne podstawy zwrotu świadczeń reguluje art. 30 ust. 1 u.ś.r. Stanowi on, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przesłanki zwrotu świadczeń zostały sprecyzowane w trzech punktach art. 30 ust. 2 u.ś.r. (według stanu prawnego sprzed 2.01.2009 r.). Na wstępie Sąd zwraca uwagę na mankamenty powołanych w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji podstaw prawnych. Organ pierwszej instancji w treści uzasadnienia swego rozstrzygnięcia nie wskazał stronie, któremu z przepisów art. 30 ust. 2 u.ś.r. został przyporządkowany stan faktyczny sprawy S. F. W sposób ogólny w podstawie decyzji powołano art. 30 u.ś.r. Podobny błąd popełnił Organ odwoławczy, wskazując jako oparcie dla swego działania wyłącznie art. 30 ust. 1, 2, 4, 9 u.ś.r. Uprawnione jest twierdzenie, że nie określono precyzyjnie wyraźnych podstaw prawnych aktu kształtujących sytuację administracyjno – prawną S. F. oraz jej dziecka D. SKO w uzasadnieniu decyzji na stronie nr 3 powołało treść art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. sugerując tym samym, że w sprawie S. F. ten przepis miał zastosowanie. Przyjęcie za podstawę materialno – prawną art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. było błędem, gdyż decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie była weryfikowana przez organy w trybach wyszczególnionych w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Ustalone przez organ pierwszej instancji fakty odpowiadają treści przesłanki zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W świetle tego przepisu z nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jako okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych należało uznać fakt zarejestrowania się skarżącej jako osoby bezrobotnej. Fakt nabycia statusu osoby bezrobotnej wyłącza ustawową przesłankę uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro osobą bezrobotną jest osoba gotowa i zdolna do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Ten fakt potwierdza zaświadczenie wydane przez Powiatowy Urząd Pracy z 11.09.2008 r. nr [...]. Dzięki uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej skarżąca mogła pobierać zasiłek dla bezrobotnych od 4.04.2007 r. do 3.10.2007 r. Pobieranie tego zasiłku także miało wpływ na istnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wydając decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia winien był ustalić zaistnienie wszystkich warunków uprawniających żądanie zwrotu świadczenia wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Pole tego badania zawężono jednak tylko do zweryfikowania wiedzy dotyczącej zdolności skarżącej do podjęcia pracy. Istotnym, a niestety często pomijanym w praktyce organów administracji, warunkiem nałożenia na stronę obowiązku zwrotu świadczenia rodzinnego jest wyjaśnienie czy osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. O tym warunku świadczy treść art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. Dla organów właściwych do weryfikacji podstaw pobierania zasiłku oznacza to konieczność upewnienia się przed orzeczeniem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, czy osoba pobierająca świadczenie została pouczona o podstawach faktycznych i prawnych skutkujących utratą prawa. Ten warunek będzie można uznać za spełniony, jeżeli organ udzielający wskaże stronie konkretne okoliczności przewidziane prawem skutkujące utratą uprawnienia do świadczeń rodzinnych (patrz. szerz. A. Korcz – Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 462 i nast., oraz powołane tam orzecznictwo). Pouczenie powinno obejmować informację oraz wiedzę o tym zdarzeniu, które skłoniło organ do wszczęcia postępowania i żądania zwrotu. W niniejszej sprawie, zarówno organ pierwszej instancji jak i kontrolujące jego decyzję SKO zastosowały wobec S. F. przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. pomimo, że strona nie była pouczana o negatywnych skutkach zarejestrowania się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Takiego pouczenia nie zawiera zarówno treść wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku jak również treść pouczenia z decyzji o przyznaniu S. F. świadczenia pielęgnacyjnego z [...].10.2006 r. nr [...]. Wymienione dokumenty zawierają wyliczenie okoliczności skutkujących utratą prawa do świadczeń, jednak pomijają fakt uznany przez organy za przyczynę żądania zwrotu, czyli uzyskanie przez osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjnego statusu osoby bezrobotnej. Skoro tak, to Wójt Gminy jak również SKO nie mogło żądać od skarżącej zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 27.03.2007 r. do 31.08.2007 r. Naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. stanowi postać naruszenia prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy administracyjnej. To uchybienie daje podstawy do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze oprócz dostrzeżonego wyżej błędu w zastosowaniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. winny usunąć uchybienia o wymiarze proceduralnym. Należy zastrzec, iż nie odpowiadają one przyczynom uchylenia aktu administracyjnego wymienionym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze, rozstrzygnięcia wymierzające wysokość świadczenia nienależenie pobranego oraz zobowiązującego do zwrotu nie mogą być łączone jedną decyzją administracyjną. Podmiotowi zobowiązanemu do zwrotu należy umożliwić dokonanie w administracyjnym toku instancji weryfikacji wymiaru świadczenia nienależnie pobranego. O tej kwestii organ zobowiązany był rozstrzygać w odrębnej decyzji administracyjnej, a następnie po jej uprawomocnieniu się zobowiązywać stronę do zwrotu świadczenia nienależnego. Dokonując wymiaru należy wskazać obywatelowi sposób przeprowadzenia obliczeń wraz uwzględnieniem podstaw użytych w rachunku zmiennych. Nie można także pominąć niewyjaśnionego przez organy zakresu oddziaływania na wysokość świadczeń należnych skutków decyzji Wójta Gminy z [...].06.2007 nr [....] w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia. Oddziaływania tej decyzji na prawa i obowiązku skarżącej nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji zmieniającej z [...].10.2008 r. [...]. Należy przypomnieć, iż zmienia ona wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w sierpniu 2007 r. z kwoty 420 zł na 378 zł. Decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada także wymogom wynikającym z art. 107 § 1 K.p.a. Po zapoznaniu się z uzasadnieniem decyzji Wójta można mieć wątpliwości, co do przyjętych przez organ motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania nie może pozostawać w wątpliwościach, co do przyczyn nienależności określonej kwoty świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu obu decyzji brakuje powołania podstawy prawnej kwalifikującej fakt rejestracji osoby bezrobotnej do zdarzeń prawnych o skutkach określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zaistnienia tej podstawy można się domyślać jedynie dzięki decyzji Wójta Gminy z [...].10.2008 r. nr [...]. W jej treści, bez podania gruntownych objaśnień, powołano definicję osoby bezrobotnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Organy prowadząc postępowanie nie mogą zapominać o ciążących na nich obowiązkach informacyjnych oraz obowiązku przekonywania strony o słuszności swych rozstrzygnięć. Te dyrektywy nabierają szczególnego wymiaru wobec zmieniającego się stanu prawnego oraz braku wykształcenia prawniczego u stron postępowania (art. 8 i 9 k.p.a.). Wobec przedstawionych wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.