II SA/Rz 357/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur- Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. D. i K. D. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wspólnej skargi A. D. i K. D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2014 r. nr[...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 15 października 2013 r. A. D. i K. D. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o rozliczenie poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmującego działki nr 232 i 233 położone w G. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr[...], Burmistrz Miasta i Gminy w pkt 1) obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego działki nr 232 z działką nr 233, położone w G. po połowie, tj. K. i A. D. w kwocie po 3000 zł, oraz P. K. w kwocie 3000 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, dlatego zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. W zażaleniu na to postanowienie P. K., reprezentowany przez E. K. wniósł o jego zmianę lub uchylenie przez obciążenie kosztami postępowania w całości A. i K. D. Nie zgodził się z obciążaniem go przez organ kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] - SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego działki nr 232 z działką nr 233, położone w G. W uzasadnieniu podano, że postępowanie rozgraniczeniowe zakończone wydaniem decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2013 r., zainicjowane było wnioskiem A. i K. D. z dnia 10 czerwca 2013 r. We wniosku o wszczęcie postępowania wnioskodawcy zaproponowali, aby czynności rozgraniczeniowe dokonał geodeta W. W., którego następnie organ upoważnił do dokonania tych czynności. Organ nie wzywał wnioskodawców rozgraniczenia do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem geodety za wykonanie powierzonych czynności. Bezsporne jest, że wynagrodzenie należne geodecie zostało zapłacone przez wnioskodawców. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (§ 2). Kolegium powołało się stanowisko orzecznictwa zgodnie z którym - procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, zaś z przepisów działu IX k.p.a. wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. W związku tym organ odwoławczy uznał, że bezprzedmiotowe jest orzekanie o kosztach poniesionych przez wnioskodawców rozgraniczenia we własnym zakresie, gdyż nie stanowią one kosztów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 246 § 1 k.p.a., o rozliczeniu których organ mógł orzec. Nie ulega wątpliwości, że pokrycie kosztów wynagrodzenia geodety nie stanowi ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. Ponieważ w niniejszej sprawie koszty rozgraniczenia wyłożyli we własnym zakresie wnioskodawcy, to w k.p.a. brak jest podstaw do nałożenia na inne strony postępowania obowiązku zwrotu wnioskodawcom części tych kosztów. Wydane w tym zakresie rozstrzygniecie byłoby bowiem pozbawione podstawy prawnej. A. D. i K. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO z [...] stycznia 2014 r. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie; 1) art. 262 § 2 i 264 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią podstawy do rozliczenia poniesionych kosztów przez strony, 2) art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że geodeta działał wyłącznie na zlecenie skarżących bez upoważnienia Burmistrza Gminy w sytuacji kiedy już w piśmie wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe wnosili o wyznaczenie biegłego geodety i rozliczenie kosztów postępowania między stronami. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że koszty rozgraniczenia nieruchomości są wyłącznie następstwem celowych i poniesionych w ramach rzeczowej potrzeby czynności podmiotu działającego w oparciu o upoważnienie udzielone przez Burmistrza i jako takie stanowią koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Wskazali, że ponieśli koszty w celu uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w ramach toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym stanowią jego koszt. Skoro rozgraniczenie leży w interesie obu stron, tak też i rozliczenie kosztów postępowania winno nastąpić stosunkowo między stronami. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż wskazane zostały w jej treści. Organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Uchylił on zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego działki nr 232 położonej w G., stanowiącej własność K. D. i A. D. z działką nr 233 położoną w G., stanowiącą własność P. K. Z sentencji postanowienia nie wynika, że umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Nie wynika to także z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale niniejszym do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sporny jest zakres odpowiedniego stosowania art. 138 k.p.a. Według Z. Janowicza (Komentarz, 1995, s. 144) nie mają zastosowania "przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a", zaś według B. Adamiak (Komentarz, 1996, s. 606) "organ II instancji może umorzyć postępowanie zażaleniowe, stosując odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, gdy skarżący cofnie zażalenie", a "ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości". Należy tu mieć na uwadze wysoce zróżnicowany charakter prawny postanowień (zab. komentarz do ail_123). Na przykład: "Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części" (wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., II OSK 443/08, LEX nr 529867); "Organ administracji, który rozpatruje zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nie podlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, może orzec zgodnie z art 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., to jest uchylić wadliwe postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1992 r., I SA 1547/92, Prok. i Pr.-wkł. 1995, nr 3, poz. 76, z glosą krytyczną B. Adamiak i J. Borkowskiego); "Jeżeli postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę mocy obowiązującej tej decyzji, organ II instancji - prowadzący postępowanie zażaleniowe na takie postanowienie - powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 września 1988 r., IV SA 806/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 81); "1. Wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji. 2. W postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 9 marca 2010/., I OSK 688/09, LEX nr 595469) (tak Andrzej Wróbel w Komentarzy do art. 144 k.p.a. 2014 r. LEX). Niedopuszczalna jest jednak – nawet przy odpowiednim stosowaniu art. 138 k.p.a. do postanowienia sytuacja, w której organ II instancji postanowieniem uchyla postanowienie I instancyjne i umarza postępowanie, przy czym nie jest jasne czy umarza postępowanie w I czy w II instancji. Sentencja postanowienia winna dawać jednoznacznie odpowiedź na pytanie w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że samo uchylenie postanowienia organu I instancji nie było wystarczające dla rozpoznania zażalenia. Postępowanie dotyczyło bowiem wyłącznie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zostało formalnie wszczęte zawiadomieniem z dnia 16.10.2013 r. na wniosek skarżących. Skoro organ II instancji stwierdził brak możliwości i potrzeby orzekania w tym przedmiocie winien był uchylając zaskarżone postanowienie umorzyć postępowanie I instancji czego nie uczynił. Doszło więc do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec wskazanych wyżej, przez Sąd, uchybień procesowych zbędne i wręcz niemożliwe było, na tym etapie postępowania, odnoszenie się do podnoszonych przez skarżącego naruszeń prawa materialnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 P.p.s.a.), natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.