II SA/Rz 358/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4172/11/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. T. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4172/11/2021 o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. nr OŚ-VI.6122.1.2021 Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), ustalił rolny kierunek rekultywacji terenu obejmującego działki nr [...], podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji oraz dodatkowe warunki dotyczące rekultywacji. Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") oraz [...]. Wójt podniósł, że prace związane z rekultywacją mogą spowodować zniszczenia infrastruktury drogowej, z której korzystają mieszkańcy, a zatem decyzja winna zostać wydana po uprzednim ustaleniu sposobu wykonywania prac oraz naprawy powstałych zniszczeń. Z kolei mieszkańcy wsi [...] wyrazili sprzeciw odnośnie przyjętej metodyki rekultywacji z zastosowaniem odpadów oraz wyznaczonego przez organ rolnego kierunku rekultywacji terenu. Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.4172/11/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem MT i Wójta Gminy [...]. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustaleniu kierunków rekultywacji nieruchomości, status stromy posiada wyłącznie właściciel tej nieruchomości. Kolegium zauważyło, że argumentacja skarżącego – posiadanie prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą rekultywacją – wypełnia elementy interesu faktycznego a nie prawnego, który jest uznawany jako uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa. Odwołanie się do ogólnych przepisów w zakresie prawa własności, nie wyczerpuje desygnatu interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu. Z kolei Wójt Gminy [...] w prowadzonym postępowaniu uzyskał status organu współdziałającego, gdyż na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) zwana dalej "ustawą" jest organem opiniującym projekt decyzji w sprawie rekultywacji. Nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można zaś utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe obowiązkiem organu było umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MT wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił: 1. art. 28 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wynika z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.). 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. nr OŚ-VI.6122.1.2021 Starosta [...] działając na podstawie art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz art. 104 k.p.a. ustalił kierunki rekultywacji dla terenu niekorzystnie przekształconego obejmującego działki nr [...] w miejscowości [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Podmiotem zobowiązanym do wykonania rekultywacji gruntów wyznaczono [...]. Rekultywacja będzie przeprowadzona z wykorzystaniem odpadów o kodach: - 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03); - 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniono w 17 05 05). W piśmie z dnia 1 lipca 2021 r. adresowanym do Starosty [...], mieszkańcy [...] – sąsiedztwo działek nr [...] przedstawili swoje niezadowolenie do prowadzenia planowanej rekultywacji z wykorzystaniem odpadów oraz drogi gminnej, która jest przeznaczona dla samochodów do 2,5 t. Wiadomym jest, że dla przewozu wymienionych w decyzji rekultywacyjnej będą wykorzystywane samochody ciężarowe o dużym załadunku. Do pisma tego dołączono 6 załączników w tym załączniki nr 1 – kserokopię listy z podpisami [...] mieszkańców. Pod poz. 6 na liście tej wpisany jest MT, którego adres zamieszkania jest zbieżny z adresem podanym ww. piśmie jako adres do korespondencji. W aktach administracyjnych organu II instancji brak jest dowodów na to, że Kolegium przedsięwzięło czynności zmierzające do ustalenia podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania, a uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego wiąże się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Ponadto rolą organu było ustalenie, którym podmiotom z załącznika nr 1 przysługuje przymiot strony i wystąpić do nich czy jest to w istocie odwołanie oraz doprowadzić do usunięcia braków formalnych odwołania (w trybie art. 64 k.p.a.). W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo [...] z dnia 19 lipca 2021 r. (decyzja organu I instancji z 16.06.2021 r.), z którego wynika, że jest właścicielką działki nr [...] która graniczy z działką nr [...] w miejscowości [...], a pomimo tego nie została doręczona jej decyzja o rekultywacji działki nr [...]. Dodać należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji strony dla postępowania prowadzonego w sprawie rekultywacji gruntów. Definicję strony dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zawiera art. 28 Prawa budowlanego. Sąd stwierdza, że w tym zakresie Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż nie ustaliło, które osoby podpisane w załączniku nr 1 są stronami postępowania i mogą wnosić środki odwoławcze. Kolegium nie mogło poprzestać w tym zakresie na ustaleniach organu i instancji. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest przedwczesna, wobec nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dopiero ustalenie kręgu stron postępowania w sposób wyżej opisany będzie dawało podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa. Ponownie prowadzone postępowanie może również wykazać, że skarżący nie ma przymiotu strony Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję, która swoim zakresem objęła odwołanie Wójta Gminy [...]. W tym przypadku Kolegium nie musiało prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego, należało bowiem postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Przyczyny, dla których Wójt Gminy [...] nie mógł wnieść odwołania Sąd podziela. W przypadku, gdyby okazało się, że pośród osób wymienionych i podpisanych w załączniku są osoby, które chcą kontynuować postępowanie odwoławcze, to należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, czy adresat obowiązku rekultywacji został prawidłowo określony. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Treść cyt. przepisu wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji, może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. II OSK 736/20 – dostępny w cbosa). Sąd zwraca uwagę, że Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] zwrócił się do Starosty [...], czy w dacie powstania wyrobiska na działkach nr ewid. [...] w miejscowości [...] był opracowany projekt rekultywacji tych działek. Starosta [...] w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r., że nie posiada wiadomości na temat czasu powstania wyrobiska oraz nie posiada projektu rekultywacji dla ww. działek. Z art. 20 ustawy wynika ponadto, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (ust. 3); rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (ust. 4); jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji (ust. 5); w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (ust. 6). Przywołane przepisy uprawniają do też, że prawny obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów przechodzi ze sprawcy degradacji/dewastacji gruntów na inny podmiot tylko w jednym przypadku: poprzez przejęcie działalności sprawcy szkody (w szczególności jego działalności przemysłowej), z którą to działalnością związana jest degradacja lub dewastacja gruntów, przez nowy podmiot. Przeniesienie praw i obowiązków (o ile została wydana decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania), potwierdza dodatkowa decyzja administracyjna, wydawana na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Publicznoprawnych obowiązków rekultywacji i zagospodarowania nie przenosi sama cywilnoprawna umowa (np. darowizny, sprzedaży lub dzierżawy) zdegradowanego albo zdewastowanego gruntu. Innymi słowy ten, kto nabył lub dzierżawi zdegradowane albo zdewastowane grunty, nie staje się przez to "osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów" w rozumieniu art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Kwestia ta winna być również wyjaśniona i uwzględniona przez Kolegium, gdyż może się okazać, że w przypadku braku cesji praw, o których mowa w art. 20 ust. 6 decyzja o rekultywacji gruntów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe błędy procesowe, a w szczególności nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania do prowadzenia ponownego postępowania po uprawomocnieniu się wyroku wynikają wprost z uzasadnienia.