II SA/Rz 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 359/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania D.C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Z.T. dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "rozbudowa budynku mieszkalnego polegająca na dobudowie wiaty o konstrukcji stalowej na terenie działki nr 555 w P." utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016, z 2003 r./. W uzasadnieniu organ naprowadził, iż Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na dobudowie wiaty konstrukcji stalowej na terenie działki nr ew. 555 w P. po uprzednim wydaniu postanowienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy prawo budowlane, w którym udzielono zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent naprowadził, iż Minister Budownictwa pismem z dnia [...] listopada 2006 r. upoważnił go do wyrażenia zgody na przedmiotowe odstępstwo. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wnosi o jej uchylenie zarzucając jej brak uzasadnienia wymaganego przepisami art. 107 k.p.a. Zarzuca również brak wniosku inwestora o wystąpienie przez Prezydenta do Ministra Budownictwa o zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Uważa, iż zarówno upoważnienie ministra, jak i wydane w jego wyniku postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia nie wskazując szczególnie uzasadnionego interesu strony warunkującego wydanie takiego upoważnienia, a następuje jego uwzględnienie. Sformułowanie przepisu art. 9 ust. 2 prawa budowlanego wskazuje na uznaniowy jego charakter, a w konsekwencji to wymaga uzasadnienia. Odwołująca podkreśla, iż wydane upoważnienie na odstępstwo od warunków technicznych narusza jej prawo własności, bowiem murek i siatka ogrodzeniowa znajdują się na jej gruncie. Poza tym nie informując jej o skierowaniu pisma do ministra naruszono przepis art. 10 k.p.a. uniemożliwiając jej ustosunkowanie się do niego. Po jego rozpoznaniu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, iż po wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej, z której bezspornie wynikało, iż inwestycja narusza § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych Prezydent wystąpił do Ministra Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na planowaną inwestycję na podstawie art. 9 prawa budowlanego. Minister Budownictwa upoważnił Prezydenta do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej wiacie na działce nr ew. 69 /dotychczas 555/ w odległości 0,05 m od granicy z sąsiednią działką nr 68. następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] Prezydent Miasta wyraził zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odpowiada prawu, albowiem rozwiązuje problem lokalizacji wiaty w odległości 0,05m od granicy z działką skarżącej, jak w projekcie zagospodarowania. Dodatkowo usytuowanie rozbudowy w odległości 0,26 m od istniejącego na sąsiedniej działce w zbliżeniu do granicy budynku gospodarczego zapewnia zaprojektowana przy tej granicy ogniowa ściana z blachy trapezowej, powlekanej, uzgodniona w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania zdaniem organu przepis art. 9 prawa budowlanego nie zawiera wymogu specjalnego wniosku inwestora upoważniającego organ I instancji do wystąpienia w sprawie wydania upoważnienia. Zdaniem organu szczególnie uzasadniony przypadek dotyczy sytuacji, gdy inwestor nie może zrealizować zamierzenia inwestycyjnego w zgodzie z przepisami o warunkach technicznych. Zgodnie z art. 4 prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo dysponowania nieruchomością. Decyzję tą zaskarżyła do WSA D.C. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuca, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia. Przede wszystkim brak uzasadnienia szczególnego przypadku leżącego u podstaw wydania postanowienia w trybie art. 9 prawa budowlanego. Uzasadnienie tego szczególnego przypadku dopiero przez organ odwoławczy jest niedopuszczalne, to winien zrobić Prezydent wydając swoją decyzję. Brak jest też wniosku inwestora, a to rodzi podejrzenie, że miał w tym jakiś interes. Postanowienie również nie zawiera uzasadnienia merytorycznego. Naruszono również przepis art. 10 k.p.a. nie informując jej o skierowaniu pisma do Ministra Budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie od postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, koniecznym jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu utrzymująca w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Z.T. dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "rozbudowa budynku mieszkalnego polegająca na dobudowie wiaty o konstrukcji stalowej na terenie działki nr 69 w P. Bezspornym jest, iż budowa przedmiotowej wiaty to rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Wobec tego muszą zostać uwzględnione wymogi § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/ dotyczące wpływu tej rozbudowy na obiekt rozbudowywany, a w szczególności na istniejący na sąsiedniej działce budynek gospodarczy sąsiada oddylatowany od projektowanej ściany ogniowej o 3 cm mająca na uwadze zapewnienie wymogu z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego dotyczące poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Prezydent Miasta zwrócił się do Ministra Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690/. W odpowiedzi Minister Budownictwa przychylił się do wniosku i na podstawie prawa budowlanego upoważnił Prezydenta Miasta do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Następnie Prezydent decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zamierzenie inwestycyjne, a organ odwoławczy utrzymał je w mocy. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu warunków zamiennych – art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/. Ustawodawca przewidział, że mogą być takie sytuacje, że nie będzie możliwe spełnienie wymagań wynikających z warunków technicznych. W przypadkach szczególnie uzasadnionych możliwe jest niezastosowanie się do niektórych z wymagań warunków technicznych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił przepisy o warunkach techniczny. O konieczności zastosowania odstępstw od warunków technicznych zadecydować mogą również względy natury faktycznej jak i użytkowe czy techniczne. Ustawodawca nie precyzuje na czym mają polegać warunki szczególne. Ich istnienie i zakres zależne są od charakteru przepisu, od którego ma nastąpić odstępstwo. Inwestor zamierzający nie stosować niektórych przepisów techniczno-budowlanych lub niemogący ich zastosować występuje z wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a ten zwraca się o udzielenie stosownego upoważnienia do właściwego ministra. W aktach zalega pismo Prezydenta z dnia [...] października 2006 r. skierowane do Mininistra Budownictwa "w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] września 2006 r. wskazującą na potrzebę uzyskania zgody Ministra Budownictwa na usytuowanie wiaty ze ścianą ogniową na działce nr 69 w P. od strony granicy z działką nr 68 w odległości 0,05 m i 0,26 m od budynku gospodarczego sąsiada /.../ proszę o upoważnienie". Wynika zeń, że inwestor wniosku takiego nie składał, poza tym z treści pisma adresowanego do ministra wynika, że to prezydent chce rozwiązać problemy lokalizacyjnej projektowanej inwestycji. Z uzyskanego upoważnienia Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, że udzielone upoważnienie nie stanowi oceny dokumentacji załączonej do wniosku co do zgodności z przepisami rozporządzenia. Właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia ministra /.../ w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwa – art. 9 ust. 2 prawa budowlanego. Właściwy organ administracyjno-architektoniczny pomimo uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie ma obowiązku udzielenia zgody, wskazuje na to zapis ustawy "udziela bądź odmawia". Zaś wymagania formalne wniosku do ministra określone zostały w art. 9 ust. 3 pkt 1-5 cyt. ustawy. Stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest postępowaniem incydentalnym, przeprowadzonym w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i dopiero w decyzji dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia zagadnienia głównego znajduje również uzasadnienie postępowania incydentalnego. Przepis art. 9 ust. 1 prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Poza tym ustawa uzależnia udzielenie zgody na odstępstwo od bezwzględnego spełnienia dodatkowo dwóch przesłanek, a mianowicie nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia możliwości korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowej przez osoby niepełnosprawne. Odstępstwo również nie powinno po spełnieniu warunków zamiennych powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ocena, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 9 prawa budowlanego należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /.../ - przepis art. 107 § 3 k.p.a. W przypadkach "szczególnie uzasadnionych" możliwe jest odstępstwo od warunków technicznych. Wobec faktu, iż rozstrzygnięcie w tej materii ma charakter incydentalny, szczegółowe uzasadnienie okoliczności leżących u jego podstaw winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu. Poza tym ze względu na fakt, iż określenie "okoliczności szczególnie uzasadnione" rozstrzygnięcie powoduje, że w przedmiocie odstępstwa ma charakter uznaniowy, zatem ze względu na konieczność wyboru rozstrzygnięcia "decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania /patrz: Iserzon, Komentarz s. 209/. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Ze względu na możliwy zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w oparciu o uznanie administracyjne, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania /patrz: wyrok WSA z dnia 24 listopada 2005 r., III SA/Wa 2293/05/. Przyjęcie przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji iż zachodzą "szczególne okoliczności" uzasadniające przyjęcie odstępstwa od obowiązujących warunków technicznych wymaga uzasadnienia, w którym organ wskaże, iż spełnione zostały przesłanki szczegółowo je omawiając. Nie można przyjąć, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "zgoda na odstępstwo od restrykcyjnego przepisu" jest uzasadnieniem wyczerpującym przesłankę "szczególnych okoliczności". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999 roku w sprawie P. 9/98 stwierdził, że "właściciel nieruchomości będący inwestorem, może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie korzystania z niej podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. W przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych prawe, aby właściciel sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw korzystać optymalnie. Ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przewiduje rozporządzenie o warunkach technicznych, zaś możliwość odstępstwa od jego zapisów przewidział przepis art. 9 prawa budowlanego. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od warunków technicznych nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jest to postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie i mowa o nim w art. 124 k.p.a. i nie ma do niego odniesienia przepis art. 107 § 3 k.p.a. Organ realizując zasadę pogłębiania zaufania /art. 8 k.p.a./ udzielania informacji /art. 9 k.p.a./ i wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia /art. 11 k.p.a./ powinien poinformować skarżącą na piśmie o sprawie incydentalnej i możliwości zapoznania się z kierowanymi w tej sprawie pismami. Skarżąca zarzuca prezydentowi naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieinformowanie jej o toczącej się sprawie incydentalnej. Organ prowadząc ponownie postępowanie przeanalizuje okoliczności, jakiej treści winno być postanowienie po uzyskaniu upoważnienia ministra na wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W przypadku odpowiedzi pozytywnej swoje stanowisko szczegółowo uzasadni zważając na treść przepisu art. 9 prawa budowlanego z uwzględnieniem interesów osób trzecich. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/ Sąd uwzględnił skargę. Na zasadzie przepisów art. 152 cyt. ustawy orzekł, iż do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia decyzja nie podlega wykonaniu. Na zasadzie przepisu art. 210 § 1 cyt. ustawy nie orzekł o kosztach postępowania.