II SA/Rz 359/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Banku [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania Banku [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2007r. na działce nr ewid. 2529 położonej w L., stanowiącej własność J. i E. Z. ustalono, że wybudowany na niej został samowolnie budynek ubikacji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym 1,75m x 1,6m i wysokości 2,83m, przylegający jedną ścianą bezpośrednio do ściany wschodniej budynku Banku [...] zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ewid. 2531. Przedmiotowy budynek posiada murowane ściany, żelbetowy stropodach przykryty blachą ocynkowaną na łatach drewnianych. Wewnątrz budynku znajduje się umywalka i muszla klozetowa zasilane wodą z wodociągu miejskiego, podłączone do sieci kanalizacyjnej. Powyższy obiekt powstał w latach 1993-1994 na potrzeby budynku usługowo-handlowego położonego na tej samej nieruchomości. Jego istnienie nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum L. – Planu Perspektywicznego 2005r., obowiązującego w okresie jego budowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ubikacji murowanej na działce nr ewid. 2529 położonej w L. Rozstrzygnięcie to uchylone zostało decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] z uwagi na przedwczesne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (niewykazanie przez organ I instancji, iż brak jest okoliczności uzasadniających podjęcie decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek bądź też uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki). Kolejno wydaną w sprawie decyzją (z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...]) organ I instancji udzielił J. i E. Z. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej ubikacji. Również i to rozstrzygniecie organ drugiej instancji uchylił - decyzją z dnia [...] października 2009r,. znak: [...] - ze względu na nieustalenie funkcji, jakiej przypisany będzie przedmiotowy obiekt, a co z tym związane, czy spełnione są stosowne wymogi prawne oraz z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii prawidłowości podłączenia budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i sposobu odprowadzania wód opadowych. Z oświadczenia E. Z. złożonego w dniu 20 listopada 2009r. wynika, że ubikacja na działce nr 2529 służyła będzie tylko dla jego potrzeb (nie związanych z usługami). Z przedłożonej z kolei w dniu 26 listopada 2009r. oceny technicznej dotyczącej przedmiotowej ubikacji wynika, że instalacja wodociągowa i kanalizacyjna wewnętrzna wykonana została zgodnie z warunkami technicznymi i jest w dobrym stanie technicznym. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. udzielił J. i E. Z. pozwolenia na użytkowanie ubikacji na działce nr 2529 w L. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył Bank [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.) oraz naruszenia przepisów procedury określonej w rozdziale 2 KPA. Składający odwołanie podważył sens istnienia przedmiotowego obiektu, bowiem inwestorzy mają ubikację w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce, a poza tym mieszkają poza L. Strona odwołująca się zakwestionowała także legalność podłączenia ubikacji do kanalizacji miejskiej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy powyższego odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie (decyzja z dnia [...] lutego 2010r.). Organ podniósł, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania budynek ubikacji jest samowolą budowlaną, która powstała przed 1995r., zatem stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do jej oceny zastosowanie mają regulacje ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., które w art. 40 przewidują legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, po wykluczeniu jednak przesłanek rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, iż przesłanki te (tzn. z art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974r.) w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Przedmiotowy obiekt wybudowany bowiem został na terenie, który w świetle Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum L. – Planu Perspektywicznego 2005r. przeznaczony został pod zabudowę. Budynek ten nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. inwestorzy zobowiązani bowiem zostali do wykonania robót wskazanych w przedłożonej przez nich wcześniej ekspertyzie, co uczynili, zawiadamiając o tym organ pierwszej instancji w dniu 7 maja 2009r. oraz składając jednocześnie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., według którego podstawę do wydania takiego pozwolenia dla obiektu, w stosunku do którego wydano nakaz dokonania stosownych zmian lub przeróbek (celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami) stanowi wyłącznie stwierdzenie zdatności do użytku tego obiektu. Organ drugiej instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna ocena techniczna przedmiotowej ubikacji, sporządzona przez uprawnionego do kierowania, nadzorowania i projektowania technika instalacji sanitarnych. Wykonane też zostały zalecenia zawarte w poprzedzającej wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił bowiem kwestię funkcji przedmiotu postępowania, prawidłowości podłączenia budynku ubikacji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sposób odprowadzenia wód opadowych. W związku zatem z wykonaniem przez inwestorów czynności legalizacyjnych oraz wykluczeniem przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. brak było, w ocenie organu II instancji, podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, natomiast uzasadnionym było podjęcie decyzji w oparciu o art. 42 ust. 3 powołanej ustawy. W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały naruszone przepisy proceduralne. Strony informowane były bowiem o wszelkich podejmowanych czynnościach w sprawie i miały możliwość wypowiadania się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wnoszenia uwag i żądań przed rozstrzygnięciem sprawy. Nadto, wbrew twierdzeniu strony odwołującej się, właścicielem działki nr ewid. 2528/3 graniczącej bezpośrednio od strony północnej z budynkiem ubikacji jest Gmina Miejska [...] (o czym świadczy wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 10.12.2009r.). Natomiast sprawa utrudnionego dostępu na dach budynku Banku zlokalizowanego na sąsiedniej działce nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jest to bowiem kwestia cywilnoprawna (prawo przechodu). Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożył Bank [...], wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszoinstancyjną oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 KPA w zw. z art. 84 prawa budowlanego przez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz sprzeczność istotnych ustaleń kwestionowanej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędną subsumcję unormowań ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie składającego skargę, organ pierwszej instancji winien był przede wszystkim rozpoznać sprawę pod kątem orzeczenia nakazu rozbiórki, nie zaś orzekać w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Strona skarżąca podniosła, że organy dokonały legalizacji samowoli, w sytuacji gdy narusza ona prawo własności oraz warunki techniczno-budowlane, jak też jest sprzeczna z wymogami ustanowionymi w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego (niezapewnienie właściwych warunków higienicznych, zdrowotnych, estetycznych i ochrony środowiska). Według strony skarżącej, przyjęto błędnie datę powstania budynku ubikacji, co spowodowało zastosowanie regulacji Prawa budowlanego z 1974r. Bank podniósł, iż wbrew twierdzeniu organu odwoławczego działka nr ewid. 2528/3 nie stanowi własności komunalnej, a jest jego (Banku) własnością, co wynika ze stosownego odpisu z księgi wieczystej. Bank zwrócił też uwagę na to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na którym organy opierają swe rozstrzygnięcia utracił ważność w 2005r. W odpowiedzi na skargę - wnosząc o jej oddalenie - organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż kwestia zmiany właściciela działki nr ewid. 2528/3 z Gminy Miejskiej [...] na Bank [...] nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro Bank ten uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu. Poza tym do zmiany w tym zakresie doszło już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, póz. 1269, z póżn. zm.) stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem. Wobec powyższego, usunięcie zaskarżonej decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej (jego) wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub też przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.), powoływanej w dalszej części jako P.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, stąd skarga na nią podlegała oddaleniu. Zakończone objętym skargą rozstrzygnięciem postępowanie dotyczyło likwidacji skutków samowoli budowlanej, której inwestor (E. Z.) dopuścił się na działce nr 2529, położonej w L. Wskazać w tym miejscu należy, iż orzekające w sprawie organy poprawnie uznały, że postępowanie w tym przedmiocie winno opierać się na unormowaniach ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wprawdzie sporna między stronami była kwestia daty powstania obiektu, którego dotyczy sprawa (murowanej ubikacji), jednak, w ocenie Sądu, prawidłowym było uznanie przez rozstrzygające sprawę organy, iż był to okres 1993-1994r. Świadczą o tym wyniki przeprowadzonej w dniu 30 października 2007r. rozprawy administracyjnej (zeznania inwestora – E. Z., osoby, która wzniosła obiekt – T. K., osoby korzystającej z obiektu – M. F.). Stosownie więc do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, lecz dotychczasowe regulacje, czyli te zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane (z 1974r.). Przewidywały one tryb postępowania, które w pierwszej kolejności zmierzało do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tejże ustawy tj. uzasadniające konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki określonego obiektu. Dopiero w razie negatywnego ustalenia w tym zakresie, dopuszczalnym było podjęcie działań zmierzających do legalizacji tego obiektu. Organ mógł zatem w zależności od okoliczności sprawy zobowiązać inwestora w oparciu o art. 56 ust. 1 tej ustawy do przedłożenia w zakreślonym terminie niezbędnych dokumentów bądź też w trybie art. 40 tejże ustawy nakazać w oznaczonym terminie wykonanie wskazanych zmian lub przeróbek, koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego było zaś uzyskanie przez inwestora (właściciela lub zarządcę) pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, którego podstawą wydania stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy z 1974r. było stwierdzenie przez organ zdatności do użytku. W świetle art. Art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak ustaliły rozstrzygające niniejszą sprawę organy, wskazane wyżej okoliczności skutkujące obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie wystąpiły, a Sąd bazując na przedstawionym materiale dowodowym stanowisko to podziela. Budowa przedmiotowej ubikacji nie była bowiem sprzeczna z obowiązującym w czasie jej trwania regulacjami o planowaniu przestrzennym, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zapisach Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum L. – Planu Perspektywicznego 2005. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej, iż plan ten utracił moc w 2005r. Sąd stwierdza, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Sąd podziela bowiem zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. wyrażenie dotyczące zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty budowy, nie zaś momentu rozstrzygania w przedmiocie samowoli budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 52/10 i powołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym bowiem wypadku później obowiązującym regulacjom planistycznym przyznawanoby moc wstecznego działania. Nadto prowadziłoby to do naruszenia zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez Państwo i jego organy, zgodnie z którą każdy obywatel ma prawo oczekiwać, iż do skutków naruszenia prawa będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie dokonania tego naruszenia (w niniejszym przypadku samowoli budowlanej). Ustalony w sprawie stan faktyczny nie wskazuje także na spełnienie drugiej z przesłanek rozbiórki tj. określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. W celu zbadania powyższego, organ w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008r. (znak: [...]) nakazał J. Z. i E. Z. przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej ubikacji murowanej, po której złożeniu - decyzją z dnia [...] lutego 2009r. - nakazał wyżej wymienionym dokonanie wynikających z jej pkt 1 przeróbek. Te ostatnie zostały wykonane, o czym inwestor zawiadomił organ w dniu 7 maja 2009r., składając wówczas wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Potwierdzeniem tej okoliczności jest treść protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 3 czerwca 2009r., w którym stwierdzono zdatność przedmiotowego obiektu do użytkowania po wykonaniu nakazanych przeróbek. W tym miejscu należy podkreślić, iż powołana ekspertyza została sporządzona przez uprawniony podmiot tzn. przez technika budowlanego posiadającego uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej. Nadto nie była kwestionowana przez stronę skarżącą, mimo powiadomienia jej przez organ o takiej możliwości. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wskazuje na bezzasadność zarzutu skarżącego Banku odnoszącego się do kwestii nierozpatrzenia przez organy sprawy w aspekcie nakazu rozbiórki i zmiany przedmiotu postępowania na dotyczące pozwolenia na użytkowanie. Jak bowiem wynika z zastosowanych w sprawie rozwiązań prawnych oraz podjętych na ich podstawie działań organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności zbadał on, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., a zatem czy istnieją podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki. Dopiero po jednoznacznym stwierdzeniu ich braku, organ ten przystąpił do procedowania w przedmiocie legalizacji. Należy podkreślić, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. poprzedził fakt dwukrotnego uchylenia poprzednio podjętych przez ten organ decyzji (z dnia [...] stycznia 2008r. oraz [...] czerwca 2009r.). W następstwie powyższych kasatoryjnych rozstrzygnięć organ pierwszej instancji zastosował się do zawartych w nich wskazówek. Najpierw zbadał więc kwestię zachodzenia przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., następnie zaś ustalił funkcję, jakiej przypisany będzie przedmiotowy obiekt oraz sprawdził prawidłowość podłączenia budynku do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej i sposób odprowadzania wód opadowych. Odnośnie do celu istnienia obiektu organ nie miał podstaw do kwestionowania złożonego w tym zakresie oświadczenia inwestora, z którego wynika, iż ubikacja będzie służyła tylko i wyłącznie jego potrzebom i nie będzie wykorzystywana dla celów związanych z działalnością usługową prowadzoną na tej samej działce (nr ewid. 2529). Oświadczenia tego nie podważa stwierdzenie strony skarżącej, iż E. Z. posiada w budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza odrębną ubikację, nadto, że mieszka on w pewnej odległości od L. Jeśli zaś chodzi o instalację wodno-kanalizacyjną, to z przedstawionej organowi jej oceny wynika, iż została ona wykonana w zgodzie z warunkami technicznymi i jest w dobrym stanie tzn. wszystkie elementy działają w prawidłowy sposób. Ocenę powyższą sporządził uprawniony podmiot, tj. technik instalacji sanitarnych, a skarżący Bank w wyznaczonym przez organ terminie jej nie zakwestionował. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wystarczające do dokonania rzetelnej i pełnej oceny, czy zaistniały warunki rozbiórki, a następnie, czy przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytku. Negatywna odpowiedź w zakresie pierwszej z podniesionych kwestii oraz pozytywna w odniesieniu do drugiej kwestii obligowały organ pierwszej instancji do wydania pozwolenia na użytkowanie murowanej ubikacji znajdującej się na działce nr ewid. 2529 w L. Podnoszony przez stronę skarżącą problem dostępu na dach należącego do niej budynku, który w następstwie powstania przedmiotowej ubikacji jest utrudniony, jak słusznie zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dotyczy kwestii o charakterze cywilnoprawnym, a zatem leżącej poza zakresem kognicji organów nadzoru budowlanego (do jej rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny). W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 P.p.s.a.