II SA/Rz 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] II SA/Rz 36/06 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi D. B. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r. znak [...] dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi K., gromada K. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przedstawionych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że D. B. jest synem i spadkobiercą T. i A. B., których nieruchomości położone we wsi Kotań zostały przejęte na własność Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r., wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Pismem skierowanym w czerwcu 2004 r. D. B. zwrócił się do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie o "unieważnienie" wymienionego wcześniej orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r., naprowadzając przy tym, że na skutek akcji przesiedleńczej jego rodzina została wydalona w 1947 r. ze wsi K., a gospodarstwo rolne o obszarze 10,6 ha zabrane. W 1958 r. rodzina B. powróciła do K. z ziem zachodnich, a w 1961 r. przydzielono im 2 działki – nr ewid. 483 o pow. 4,17 ha i nr ewid. 467 o pow. 1,17 ha. Gospodarstwo zabrane w 1947 r, zostało rozdysponowane i przekazane osobom trzecim z wyjątkiem działki 486/2 o pow. 1,12 ha wykazanej jako własność Skarbu Państwa i działki nr 487 o pow. 0,70 ha wykazanej jako własność Gminy K. Zwrotu tych właśnie działek domaga się D. B. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r., a sprawa, po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny przekazana została Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r. znak [...]. W uzasadnieniu jako zasadniczy podniesiono fakt nie odnalezienia przedmiotowej decyzji. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z 1967 r. Nr 1 poz. 4, gdzie znajduje się ogłoszenie o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich wraz z przynależnościami położonych we wsi K. o powierzchni 557,40 ha, które to przejęcie nastąpiło na mocy przedmiotowego orzeczenia. W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęcie na Skarb Państwa nieruchomości, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku (posiadającymi interes prawny) są jedynie strony postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem weryfikacji, a w szczególności osoby, którym w chwili wydawania takiej decyzji przysługiwało prawo własności do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa tą decyzją lub spadkobiercy tych osób. Brak orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. uniemożliwia bezsporne ustalenie nieruchomości położonych w miejscowości K., które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa tym orzeczeniem. W związku z tym nie jest też możliwe określenie poprzednich właścicieli przejętych nieruchomości. Na podstawie dołączonych przez wnioskodawcę kserokopii dokumentów- aktu notarialnego umowy darowizny z 1927 r., rejestru pomiarowego z 1935 r., odpisu karty przesiedleńczej, wykazu zmian gruntowych oraz postanowienia Sądu Rejonowego w J. z 31.08.1998 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po T. B. nie można wykazać, że nieruchomości należące uprzednio do A. i T. B. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można również wykazać, że D. B. jako spadkobierca T. B. posiada legitymację strony w przedmiotowej sprawie, nadal bowiem nie jest wiadomo, z uwagi na brak decyzji nacjonalizacyjnej, jakie nieruchomości zostały nią przejęte, a w szczególności czy decyzją tą przejęto nieruchomości poprzednika prawnego wnioskodawcy. Z tego względu nie ma podstaw by uznać wnioskodawcę za stronę postępowania. D. B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykazując, iż wywiódł następstwo prawne po swoich rodzicach. Legitymację do występowania w przedmiotowej sprawie jako następca prawny A. i T. B. definitywnie potwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny. Fakt braku w aktach sprawy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. nie może obciążać wnioskodawcy, zwłaszcza, że w przypadku zaginięcia dokumentu istnieją procedury mające na celu jego odtworzenie. Wnioskodawca przedłożył stosowne zaświadczenie Starosty J. potwierdzające własność przedmiotowej nieruchomości w K., a do wniosku dołączona została opinia biegłego geodety sądowego jednoznacznie określająca stan własności do czasu wydania zaskarżonej decyzji, jednak dokumenty te w ocenie wnioskodawcy Kolegium ignoruje. Do wniosku dołączona została kserokopia wykazu gospodarstw ruskich istniejących we wsi K. oraz wykaz rodzin, które zdeklarowały mienie i wyjechały do ZSRR oraz tych, które mienia nie zdeklarowały. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2005 r., prezentując taką jak poprzednio argumentację. Podkreśliło brak przedmiotowej decyzji i akt postępowania poprzedzającego jej wydanie. Z treści ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z 1967 r. Nr 1 poz. 4 orzeczenia wynika jedynie, że ogólnie przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi K. o łącznej powierzchni 557,40 ha. Nie oznaczono w tym przeczeniu szczegółowo przedmiotu przejęcia na własność Państwa, poprzez wskazanie konkretnych gospodarstw i ich właścicieli czy też konkretnych działek. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył D. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nie uwzględnieniu przedstawionych przez niego dokumentów. Fakt legitymowania się przez Skarb Państwa podstawą nabycia działek 486/2 i 487 w postaci decyzji z dnia [.] września 1951 r. Nr [...] bez wątpienia dowodzi, że została ona wydana i na jej podstawie przejęto gospodarstwo rolne T. i A. B. Wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przesłał kserokopie dokumentów, które zdaniem Kolegium nie istnieją. Według wiedzy skarżącego w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w J. i Archiwum Państwowego w S. istnieją dokumenty na podstawie których można ustalić szczegółowy zakres nieruchomości przejętych decyzją z 1951 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, iż podnoszone zarzuty są tożsame z argumentami prezentowanymi wcześniej przez skarżącego. Organ szczegółowo odniósł się do nich w uzasadnieniach swoich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych – stwierdzenia nieważności. Wydanie takiej decyzji przewiduje art. 157 § 3 k.p.a., a poprzedzać je powinno postępowanie wyjaśniające, w którym organ bada kwestie formalne – wniesienie żądania przez legitymowany podmiot oraz wskazanie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie może natomiast dotyczyć ustalenia czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, ponieważ rozpatrywanie kwestii merytorycznych nie jest istotą postępowania wyjaśniającego i powinno zostać wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995/3/155, z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/4/167). Podkreślić też należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest związany żądaniem strony. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32 Sąd uznał, że "organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest więc wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 743). W przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające uruchomione zostało na skutek pisma D. B. złożonego w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 8 czerwca 2004 r., w którym skarżący wnosi o "unieważnienie" orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r. Nr [...]. O tym, że pismo to, choć nie powołuje wyraźnie żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jest w istocie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2005 r. I OW 17/05, w którym wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. Rozpoznając wniosek skarżącego Kolegium wskazało, że dostarczone przez wnioskodawcę i zgromadzone w toku postępowania dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia, że kwestionowanym orzeczeniem rzeczywiście przejęto nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego, a tym samym do wykazania przez niego legitymacji strony. W szczególności ustalenie kluczowych dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kwestii uniemożliwia brak samego orzeczenia. Te przyczyny zadecydowały o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest przedwczesna, a postępowanie ją poprzedzające przeprowadzono z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te obligują organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy zgodnego z rzeczywistością i rozstrzygnięciu sprawy po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Obowiązkom tym organ uchybił. Art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, stanowiącego podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J., przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały we faktycznym władaniu właściciela. Ustawodawca przewidział też szczególny sposób określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie jest znany. Kwestie te uregulowane zostały w przepisie wykonawczym – rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 416). W przypadku, gdy właściciel przejmowanej nieruchomości nie był znany, decyzja winna zawierać wzmiankę o tym, a samo orzeczenie podlegało ogłoszeniu w dzienniku wojewódzkim, w pozostałych wypadkach decyzja winna być doręczona stronom. Ponadto § 1 rozporządzenia stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Wymienione przepisy nie dozwalały natomiast na globalne przejmowanie gruntów położonych na terenie określonej wsi przez wymienienie tylko łącznej powierzchni i bez przypisania określonych nieruchomości poszczególnym właścicielom wymienionym w decyzji, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, System orzecznictwa LEX Nr 48665. Sformułował tezę, że przepisy dekretu z 1949 r. (...) nie przewidywały przejmowania z mocy prawa tych gruntów, które nie były we władaniu właścicieli, lecz dopuszczały możliwość takiego przejęcia i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały o przejmowaniu areału wskazanego tylko co do wielkości powierzchni bez wyszczególnienia gruntów składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. Biorąc pod uwagę przytoczone unormowania, zgodzić się należy z organem, ze zasadnicze znaczenie już na etapie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ma ustalenie treści orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] września 1951 r. Jeśli bowiem kwestionowane orzeczenie wymienia grunty i wskazuje jako ich właściciela poprzedników prawnych skarżącego, biorąc pod uwagę przedłożone przez niego dokumenty w postępowaniu administracyjnym, ma on niewątpliwie przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jeśli zaś orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. wymienia tylko łączna powierzchnię przejmowanych gruntów, bez wskazania ich właścicieli, decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, czy poprzednicy prawni skarżącego byli właścicielami gruntów na przejętym terenie. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia fragmentu Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. (bez daty) zawiera jedynie zawiadomienie o przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomościach, m. in. o powierzchni 557,40 ha we wsi K., gromada K.. Na tej podstawie można jedynie domniemywać sam fakt wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J.orzeczenia, nie zaś jego treść. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to konieczność poszukiwania dokumentów, bądź nawet zastosowania instytucji odtworzenia akt sprawy, w której zapadło kwestionowane orzeczenie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości we wsi K. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadą, dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących te kwestie procesowe zawartych w Księdze czwartej k.p.c. "Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt" (art. 716 – 729 k.p.c.). Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1438/96, LEX Nr 45944, stwierdzając, że niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy wywłaszczeniowej stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taką też wadą obarczone jest postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, to zaś obliguje do uwzględnienia skargi i uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi odnoszące się do postępowania dowodowego, pamiętając również o tym, że niedopuszczalne jest przerzucanie ciężaru gromadzenia dowodów na stronę, a w razie potrzeby zastosuje w drodze analogii tryb odtworzenia akt. W przypadku ustalenia, że skarżący ma legitymację strony, konieczne też będzie ustalenie czy domaga się on stwierdzenia nieważności orzeczenia w całości czy w części, mając na względzie uwarunkowania wskazane w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991/1/7, uchwała NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/40). Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów z art. 210 § 1 P.p.s.a., Sąd odstąpił także od orzekania w tej kwestii.