II SA/Rz 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej -skargę oddala- II SA/Rz 36/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie u J. Z. choroby zawodowej o nazwie: nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy - chłoniak niezróżnicowanokomórkowy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. Z. wymienionej wyżej choroby zawodowej. Decyzja ta uprawomocniła się z dniem 6.01.2003 r. W latach 2005-2008 żona zmarłego J. Z. – K. Z. składała do organu I instancji pisma zawierające żądanie wznowienia postępowania, powołując się na nowe okoliczności, za jakie uznała wejście w życie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Postępowania prowadzone z wniosków K. Z. kończyły się decyzjami o odmowie wznowienia postępowania. Pierwsza taka decyzja zapadła dnia [...] lipca 2005 r., następna z dnia [...] stycznia 2007 r. została uchylona przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak wyjaśnienia czy pismo inicjujące było w istocie wnioskiem o wznowienie. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego - Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., II SA/Rz 284/07 oddalił skargę. Kolejna decyzja o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., została wydana w dniu [...] stycznia 2008 r. i utrzymana w mocy decyzją organu II Instancji – [...] lutego 2008 r. (skarga sądowa na tę decyzję została odrzucona - postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2008 r.). W dniu 6 maja 2010 r. wpłynął kolejny wniosek o wznowienie postępowania złożony przez K. Z. Jako podstawę tego wniosku wskazano ponownie "nowe okoliczności" w postaci wejścia w życie przepisów powoływanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, które w odróżnieniu od poprzednio obowiązujących i będących podstawą wydania kwestionowanej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r., uznało trójchloroetylen oraz benzynę ekstrakcyjną za czynniki rakotwórcze u ludzi. Odmawiając po raz kolejny (decyzją z dnia [...] maja 2010 r.) wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie u J. Z. choroby zawodowej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że w kwestionowanej decyzji z 2002 r. prawidłowo powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, które obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania (pośmiertnego) w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które zastąpiło rozporządzenie z 1983 r., postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r., prowadzone było na podstawie dotychczasowych przepisów. Po rozpoznaniu odwołania K. Z. od tej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, jednakże wskazał nieco inne przyczyny. Jako przeszkodę w uwzględnieniu żądania wznowienia postępowania wskazał przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), które wydane zostało na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. Przytoczony przepis stanowi, że do spraw wszczętych w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2002 r., które nadal toczą się, stosuje się nowe przepisy, natomiast do spraw wszczętych wcześniej stosuje się przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Rozporządzenie stanowiące podstawę wniosku K. Z. o wznowienie postępowania utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r. na skutek stwierdzenia jego niekonstytucyjności. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania na podstawie kolejnego podania, jeżeli poprzednie wnioski żądające wznowienia postępowania oparto na tych samych okolicznościach i postępowanie w sprawie wznowienia zakończyło się już merytorycznym rozstrzygnięciem, nastąpiła bowiem "powaga rzeczy rozstrzygniętej". Nie można dopuścić do sytuacji, w której strony mogłyby bez żadnych ograniczeń inicjować kolejne postępowania wznowione w oparciu o przesłanki już raz (negatywnie) rozpatrzone. Dopuszczalne wprawdzie jest w takim układzie wznowienie postępowania co do zasady, jednak w oparciu o inną podstawę, aniżeli ta rozpatrywana we wcześniejszym postępowaniu wznowionym. Z decyzją tą nie zgodziła się K. Z. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podniosła, że sprawa stwierdzenia choroby zawodowej po śmierci jej męża J. Z., była już wielokrotnie badana. Uważa, iż merytoryczne rozstrzygnięcie powinno opierać się na przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 2002 r. Jej mąż był narażony na działanie trójchloroetylenu, który organy powinny uznać za substancję rakotwórczą, a nie tylko za narkotyczną. Wdychał tę substancję przez 30 lat pracy w warunkach 5-krotnego przekroczenia dopuszczalnych norm stężenia. Podkreśliła, że pomimo stwierdzonej niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia, organy państwa powinny ponosić odpowiedzialność za decyzje oparte na wadliwych przepisach. Stwierdzenie choroby zawodowej umożliwi jej ubieganie się o odszkodowanie od zakładu pracy. Jej sytuacja materialna jest trudna, zwłaszcza, że córka również jest chora. Musiała się zadłużyć. Sama skarżąca także przeszła operację. Interwencje podejmowane u Ministra Zdrowia w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u zmarłego męża nie odniosły zamierzonych rezultatów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia, ale tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził wad i uchybień, które skutkować by mogły uchyleniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uwzględnieniem skargi. Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a.. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Tenże przepis stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Kontrolując prawidłowość jego zastosowania i legalność zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że podstawowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma treść ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia u J. Z. choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy (chłoniak niezróżnicowanokomórkowy). Podstawą bowiem wniosku o wznowienie złożonego w tamtym postępowaniu była okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji dotychczasowej i nieznanych organowi wydającemu decyzję), polegająca – w ocenie skarżącej - na wejściu w życie nowych przepisów. Po pierwsze przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771), którego załącznik wymienia trichloroetylen, jako czynnik rakotwórczy u ludzi, w przeciwieństwie do obowiązującego wcześniej (i stanowiącego podstawę dotychczasowej decyzji odmownej) rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r. w sprawie czynników rakotwórczych w środowisku pracy oraz nadzoru nad stanem zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 121, poz. 571), jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które zdaniem skarżącej są dla rozpoznania choroby zawodowej jej zmarłego męża korzystniejsze. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją odmawiającą wznowienia postępowania (z dnia [...] lutego 2008 r.) przesądzono, że przywołana przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność - zmiana stanu prawnego w zakresie kwalifikacji czynników rakotwórczych - nie mieści się w zakresie pojęcia nowego faktu lub dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkującego wznowieniem postępowania. Tej samej treści żądanie wznowienia postępowania stanowiło podstawę wydania zaskarżonej aktualnie do Sądu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Słusznie podnosi organ w jej uzasadnieniu, że skoro sprawa wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i przytoczone przez skarżącą okoliczności została ostatecznie zakończona, organy nie mogą jej badać ponownie w takim samym zakresie oraz stanie prawnym i faktycznym. W przeciwnym wypadku organy zadziałałyby wbrew własnej wcześniejszej ocenie wyrażonej w decyzji ostatecznej, którą stosownie do art. 110 k.p.a. są związane od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile k.p.a. nie stanowi inaczej. Podkreślenia wymaga, że co do zasady postępowanie w przedmiocie odpowiadającym przedmiotowi innego wcześniej zakończonego postępowania, jako niedopuszczalne z racji brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), powinno zostać umorzone. Jednakże skoro art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje specjalną formę procesową tamującą prowadzenie postępowania wznowieniowego, w postaci decyzji o odmowie wznowienia postępowania, rolą orzekających organów było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 49.). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a inne kryteria oceny, poza jej legalnością, nie mogły być przez Sąd brane pod uwagę w świetle przytoczonych na wstępie przepisów. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.