II SA/Rz 362/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] znak sprawy [...] II SA/Rz 362/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. R. jest decyzja nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dn. [...].31.2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do uznania u skarżącego choroby zawodowej – raka krtani, wymienionej w pozycji 9 wykazu chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dn.18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 1983r."). Postępowanie w tej sprawie wszczął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dn.26.02.2002r. na wniosek Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w związku z podejrzeniem u W. R. wystąpienia choroby zawodowej – nowotworu górnych dróg oddechowych. Organ I instancji przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne ustalając szczegółowo okresy pracy zawodowej strony oraz rodzaj czynników chemicznych, na które narażony był w czasie swego zatrudnienia W. R. Strona zatrudniona była w charakterze spawacza, wykonując m.in. pracę w galwanizerni, przy okazji remontów różnych sieci, będąc narażonym na pyły i dymy spawalnicze. Następnie organ przesłał wyniki badania epidemiologicznego do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych wyszczególniając rodzaj zatrudnienia oraz substancje, na które w tym czasie narażony był W. R. W piśmie przekazującym z dn.15.07.2002r. podniesiono, że W. R. przez okres 20 lat palił papierosy, ale od 11 lat już nie pali. W aktach sprawy zalega pismo sygnowane przez Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy z dn.24.01.2003r. zawierające opinię na temat określenia czynników rakotwórczych mogących wywołać raka krtani u W. R. Z kontekstu tego pisma wynika, że opinię wydano na prośbę Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. W opinii tej podpisanej przez specjalistę medycyny pracy E. W. wyrażono pogląd, iż jedynym czynnikiem który mógłby mieć związek miedzy warunkami pracy W. R. a ujawnioną chorobą były mgły kwasu siarkowego. Autorka opinii wykluczyła jednak, by taki związek miał charakter rzeczywisty, w aspekcie palenia przez okres 20 lat papierosów przez stronę. Orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dn. [...].05.2003r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego krtani u W. R. W treści tego orzeczenia wskazano, iż opierając się na analizie czynników rakotwórczych mogących wywołać raka krtani, dokonanej przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy ustalono, że jedynie narażenie na mgły kwasu siarkowego mogło być rozpatrywane w aspekcie związku choroby z warunkami pracy. Oceniono jednak, że narażenie na takie warunki było sporadyczne, zaś pozostałe związki takie jak: chromiany, nikiel czy azbest należy wykluczyć, jako pozostające w związku z chorobą. W. R. wniósł prośbę o ponowne badanie lekarskie, podnosząc iż wiadomym mu jest o przypadkach śmierci kilku pracowników swego zakładu pracy z przyczyny nowotworów, a zatrudnionych w podobnym, charakterze. Z tych względów uzupełniono dochodzenie epidemiologiczne, przesłuchano w charakterze świadka – brygadzistę S. K. Umożliwiono także składanie oświadczeń przez stronę, w trakcie których W. R. wskazywał, że wykonywał w spółce D. w K. pracę spawacza, używając kwasu siarkowego. Orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dn. [...].11.2003r. wydanym przez Instytut Medycyny Pracy Przychodnię Chorób Zawodowych, a podpisaną przez specjalistę medycyny pracy E. W., uznano brak podstaw do rozpoznania u W. R. choroby zawodowej - raka krtani. W orzeczeniu tym wskazano, analizując rodzaj zatrudnienia W. R. oraz substancje, na które był narażony wykonując prace spawalnicze, iż jedynie narażenie na związki chromu VI wartościowego oraz nikiel i sole niklu jest narażeniem na czynniki o charakterze rakotwórczym dla ludzi, choć nie wywołującym raka krtani. Uznano także, że brak jest dostatecznych powodów, by uznać narażenie na dymy spawalnicze za dostateczny dowód działania rakotwórczego. Wykluczono także, by taką przyczynę stanowiło narażenie na związki azbestu. Podobnie wykluczono narażenie na mgły kwasu siarkowego, które ewentualnie mogły stanowić czynniki rakotwórcze, wywołujący raka krtani. Nie prowadzono badania chorego w Instytucie. Decyzją z dn. [...].01.2004r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak podstaw do uznania u W. R. choroby zawodowej w postaci raka krtani. W podstawie prawnej tej decyzji powołano m.in. § 1 i § 10 rozporządzenia z 1983r., art.5 pkt 4a ustawy z dn.14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90 z 1998r., poz.575 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), Szczegółowo opisano przebieg pracy W. R. oraz wykonywane przez niego czynności. Wskazano, że był narażony m.in. na krzemionkę krystaliczną – czynnik prawdopodobnie rakotwórczy oraz był przez wiele lat zatrudniony w charakterze spawacza. Wykonywał remonty rurociągów i innych instalacji, pracował także jako spawacz przy awariach różnych instalacji. Był narażony na sole niklu, kwas siarkowy, chromiany, trójchloroetylen, używał także sporadycznie kwasu siarkowego, a także płyt i sznura azbestowego. Organ I instancji wskazał, że dwoma orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy uznano brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z tych przyczyn, wskazując na dyspozycję § 1 rozporządzenia z 1983r. organ uznał, że brak było udokumentowania na narażenie w środowisku pracy na czynniki rakotwórcze, wywołujące taki rodzaj schorzenia, jaki stwierdzono u W. R. Narażenie na mgły kwasu siarkowego, które mogło wywołać raka krtani miało być sporadyczne, a na podstawie wyników pomiarów w zakładzie pracy nie stwierdzono jego obecności lub miały to być ilości śladowe. Uznano zatem, że taki związek przyczynowy nie był istotny, tym bardziej że strona paliła przez 20 lat papierosy, a to jest udowodnionym czynnikiem nowotworu o takiej lokalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. R., eksponując iż wykonywał pracę spawacza przez wiele lat, a czynności zawodowe wykonywane były w specyficznych warunkach. Odwołujący się był zatrudniony w wydziale utrzymania ruchu, pracował w sytuacjach awaryjnych z narażeniem na wiele substancji w znacznym stężeniu, prace wykonywał często bez dostatecznej wentylacji. Informacje o narażeniu na mgły kwasu siarkowe uznał za nieprecyzyjne. Podał także, że palił papierosy krótko, bo 15 lat, a nie pali od 1990r. Rak krtani ujawnił się u niego w 2001r. Odwołania tego nie uwzględnił Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia z 1983r. warunkują stwierdzenia choroby zawodowej wystąpieniem łącznie trzech czynników: wystąpienia choroby zawodowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia, istnienia szkodliwych czynników dla zdrowia w środowisku pracy oraz wystąpienia związku przyczynowego między wystąpieniem choroby a warunkami pracy. Odwołując się do zebranej dokumentacji przez organ I instancji organ odwoławczy uznał, że brak jest udokumentowanego narażenia na czynniki rakotwórcze występujące w środowisku pracy, wywołujące raka krtani. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. R., wskazując na krzywdzący charakter decyzji II instancji. Skarżący nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, uważa że jego choroba ma związek z narażeniem na czynniki rakotwórcze, które wystąpiły w środowisku pracy. Wywodzi o specyfice zatrudnienia, wykonywaniu prac w przypadku awarii, gdzie narażenie na czynniki szkodliwe było szczególnie istotne, a prace często wykonywane przy braku wentylacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając raz jeszcze ustalenia stanu faktycznego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przywołuje ustalenia dowodu z opinii biegłego jako niekorzystne dla skarżącego, eksponuje brak udokumentowanego narażenia na czynniki rakotwórcze wywołujące raka krtani oraz fakt uprzedniego i długotrwałego palenia papierosów przez W. R. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Postępowanie w sprawie uznania istnienia choroby zawodowej charakteryzuje się określoną specyfiką. Uwzględniając datę wszczęcia postępowania wskazać należy, że zastosowanie miały tu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dn.18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm.). Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstawy do jej stwierdzenia wydaje właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny, na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Ponieważ skarżący zatrudniony był w spółce D. w K. właściwym miejscowo do orzekania w tej sprawie był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Organ ten wydał decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do zaistnienia choroby zawodowej na podstawie orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego, w toku którego stwierdzono, że skarżący narażony był podczas wieloletniej pracy w charakterze spawacza na takie szkodliwe czynniki jak: krzemionka, sole niklu, kwas siarkowy, chromiany, trójchloroetylen, używał także takich materiałów, jak: sznur i płyty azbestowe oraz koc azbestowy. Używał także kwasu siarkowego do czyszczenia chłodnic przy piecach hartowniczych, wymiennikach ciepła oraz zgrzewarkach indukcyjnych. Decyzję w przedmiocie zaistnienia choroby zawodowej lub jej braku wydaje właściwy inspektor sanitarny, w oparciu o orzeczenie uprawnionej jednostki organizacyjnej służby zdrowia. Orzeczenie to ma cechy opinii biegłego wydanej w postępowaniu administracyjnym. Właściwym do wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych – oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia (§ 7 ust.1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych – również przez akademię medyczną (§ 9 ust.1 cyt. wcześniej rozporządzenia). Celem wspomnianego przepisu jest dokonanie swoistej kontroli wydanego uprzednio orzeczenia lekarskiego, skoro o takie badanie występuje pracownik nie zgadzający się z treścią dotychczasowego orzeczenia. Kontrola taka połączona z powtórnym badaniem musi zatem spełniać wymogi obiektywizmu. W przedmiotowej sprawie ponowne badanie i kolejne orzeczenie wydane zostało przez Instytut Medycyny Pracy. Rzecz jednak w tym, że na etapie poprzedzającym wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w sprawie wypowiedział się już Instytut Medycyny Pracy sporządzając opinię lekarską przez Kierownika Przychodzi Chorób Zawodowych (opinia z dn.24.01.2003r.). O tym fakcie zresztą napisał w uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ I instancji. Zdaniem sądu, nie spełnia wymogu § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm.) takie postępowanie, w ramach którego właściwy instytut naukowo-badawczy albo akademia medyczna, w pierwszej kolejności wydaje wstępną opinię w przedmiocie braku podstaw do uznania wystąpienia choroby zawodowej, ta opinia stanowi podstawę do wydania pierwszego orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a następnie ten sam instytut lub akademia medyczna wydaje orzeczenie w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne przeprowadzenia badań pracownika nie godzącego się z orzeczeniem o braku uznania podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z tych przyczyn Instytut Medycyny Pracy nie mógł w sprawie rozpoznawać wniosku W. R., skoro opinia wydana przez pracownika tego Instytutu i opatrzona jego pieczęcią, stanowiła m.in. podstawę orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku stwierdzenia podstaw do uznania istnienia choroby zawodowej. Skoro więc nie zapewniono standardu obiektywizmu w wydawaniu orzeczenia przez inną jednostkę uprawnioną do takiego orzekania, w sytuacji gdy W. R. nie godził się z pierwotnym orzeczeniem lekarskim, to nie można wywodzić, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organy obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia z 1983r. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów § 9 ust.1 rozporządzenia z 1983r. chociażby i z tego powodu, że przepis ten stanowi o "ponownym badaniu", tymczasem z akt sprawy wynika, że Instytut Medycyny Pracy badania takiego w istocie nie prowadził (por. k.28 akt administracyjnych). Podnieść należy także i to, że orzeczenie lekarskie wydawane w postępowaniu o ustalenie choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, w rozumieniu art.84 § 1 k.p.a.. W myśl art.84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art.24 tegoż kodeksu. Zdaniem Sądu zachodziła w przedmiotowej sprawie przesłanka wyłączenia Instytutu Medycyny Pracy, od wydawania orzeczenia w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne badanie, albowiem fakt wydania wstępnej opinii przez ten Instytut na użytek Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jest uprawdopodobnieniem wątpliwości, co do bezstronności takiego biegłego (art.24 § 3 k.p.a.). Powiatowy Inspektor Sanitarny oparł się na takim orzeczeniu, tę decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy. Organy dopuściły się więc obrazy art.84 § 2 k.p.a., naruszyły także zasadę ogólną praworządności (art.7 k.p.a.). Powyższe uprawnia Sąd do ogólniejszej konkluzji: decyzja właściwego inspektora sanitarnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie sporządzone przez biegłego, który podlegał wyłączeniu na podstawie art.24 § 3 k.p.a., narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Prowadząc ponowne postępowanie Powiatowy Inspektor Sanitarny doprowadzi do wydania orzeczenia przez uprawniony podmiot, w rozumieniu § 9 ust.1 rozporządzenia z 1983r. inny niż Instytut Medycyny Pracy, który rozpozna wniosek W. R. o ponowne badanie i w oparciu o to orzeczenie dokona ponownej oceny materiału dowodowego. Z tych przyczyn uznać należy, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa), a to zobowiązywało sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.. Ponieważ zaskarżona decyzja nie nadawała uprawnienia skarżącemu, brak było podstaw do nadawania wyrokowi klauzuli z art.152 Ppsa.