II SA/Rz 362/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych -skargę oddala- W piśmie z 17.03.2009 r. I. P. działając z upoważnienia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej A.) zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych w postaci instalacji szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej przy Al. W. w R. W zgłoszeniu stwierdzono, że pozostałe elementy stacji w postaci systemu antenowego nie wymagają pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia, ponieważ są instalacją do trzech metrów oraz nie są zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jako zamierzony dzień rozpoczęcia robót określono 18.04.2009 r. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania pylonem reklamowym na cele budowlane znajdującym się na nieruchomości położonej przy Al. W. w R. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 213/2 obr. [...]. Zgodnie z treścią tego oświadczenia właścicielem w.w. działki jest H. Spółka z o.o. w W. zaś uprawnienie do zabudowy działki dla zgłaszającego roboty budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego opartego na umowie najmu. Wraz ze zgłoszeniem przedłożono projekt architektoniczno – budowlany dla inwestycji o nazwie konstrukcja wsporcza dla urządzeń sterujących – 58385, al. W., R. – pylon R. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].03.2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej P.b.) sprzeciwił się wykonaniu zgłoszonych przez A. robót polegających na instalacji szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej "R." przy al. W. w R. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in., iż przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie konstrukcji wsporczej dla urządzeń sterujących systemem antenowym sieci komórkowej. Zdaniem organu przedstawiony zakres robót pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, które powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę wobec zamiaru inwestycyjnego A., należało zdaniem Prezydenta Miasta wnieść sprzeciw. Decyzja w sprawie sprzeciwu została doręczona pełnomocnikowi inwestora A. I. P. Decyzja Prezydenta Miasta z [...].03.2009 r., nr [...], w wyniku złożenia odwołania przez A. została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...].06.2009 r., nr [...], a sprawa zgłoszonych robót przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy wykazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy całości dokumentów, bowiem załączony przez inwestora projekt architektoniczno – budowlany nie koresponduje z treścią zgłoszenia; dotyczy ono "instalacji szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej", natomiast przedmiotem projektu jest "konstrukcja wsporcza dla urządzeń sterujących – 58385, al. W., R., pylon R.". W przypadku, gdy zakres zgłoszeń do wniosku robót nie koresponduje z przedstawionymi załącznikami, organ winien w drodze postanowienia wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień i usunięcia rozbieżności. O wyjaśnienie tych rozbieżności organ nie wzywał inwestora. Zarzucono wydanemu rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta także zbyt dowolną interpretację wniosku złożonego przez A.. Na mocy postanowienia z [...].09.2009 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zobowiązał A., aby w terminie do 2.10.2009 r., wyjaśniła i uzupełniła zgłoszenie o jednoznaczne określenie zakresu robót objętych wnioskiem. W przypadku zgłoszenia instalacji szaf telekomunikacyjnych należy dołączyć opis oraz rysunki określające charakterystyczne parametry, wymiary i ilość zgłaszanych elementów wraz ze sposobem ich montażu. Zastrzeżono w treści postanowienia, że po upływie wyznaczonego terminu zostanie wydana decyzja o sprzeciwie. Opisane postanowienie zostało doręczone A. na adres siedziby tej spółki. W dniu [...].10.2009 r., Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], w której sprzeciwił się wykonaniu robót budowlanych polegających na instalacji szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej "R." przy al. W. w R. na działce nr 213/2. Motywując to rozstrzygnięcie, zauważono że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego zobowiązania i nie przedłożył wymaganych przez organ dokumentów w terminie. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta złożył w imieniu A. radca prawny M. M. W treści odwołania zarzucono organowi pierwszej instancji, iż postanowienie z [...].09.2009 r., znak [...], zostało przekazane wyłącznie inwestorowi, a nie podwykonawcy I. P. Dlatego podwykonawca nie mógł wywiązać się z nałożonego obowiązku w określonym przez organ terminie do 2.10.2009 r. Aby uniknąć skutków niewykonania obowiązku w postaci sprzeciwu do zgłoszenia, inwestor złożył do Prezydenta Miasta wniosek o przywrócenie terminu. Wraz ze złożeniem wniosku dokonano czynności, dla której termin był przewidziany zaś sam wniosek złożono w terminie 7 dni, licząc od dnia ustania przyczyny uchybienia. Pomimo skorzystania z prawa do przywrócenia terminu z art. 58 K.p.a. Prezydent Miasta Rzeszowa wydał decyzję wyrażającą sprzeciw. Wojewoda [...] na mocy decyzji z [...].02.2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. Organ odwoławczy zauważył, iż postanowienie nakładające obowiązek zostało doręczone inwestorowi w dniu 2.10.2009 r., czyli w ostatnim dniu terminu na wykonanie wezwania. Pomimo, że wezwanie było zasadne, to wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin na uzupełnienie braków uniemożliwiał dokonanie niezbędnych uzupełnień. Mając to na uwadze, dokonano analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem uzupełnionych przez inwestora dokumentów przekazanych przy piśmie z 16.10.2009 r., a następnie stwierdzono jednoznacznie niezgodność wniosku z dołączonymi do niego dokumentami. W uzupełnieniu zgłoszenia inwestor załączył opis oraz rysunki określające: charakterystyczne parametry, wymiary, ilość zgłaszanych elementów wraz ze sposobem ich montażu, natomiast do wniosku zgłoszenia z 18.03.2009 r. dołączył m.in. projekt architektoniczno – budowlany konstrukcji wsporczej dla urządzeń sterujących – 58385. Natomiast zgłoszenie obejmuje zamiar wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę: instalacja szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej "R." przy Al. W. w R. Dlatego według Wojewody inwestor nie określił jednoznacznie rodzaju i zakresu robót budowlanych, które stanowią przedmiot zgłoszenia. W opinii Wojewody organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy skierował postanowienie do inwestora A. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla I. P., z którego wynika, że jest ono ważne przez okres jednego roku od daty wystawienia. Dlatego w dacie wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu obowiązków do uzupełniania braków zgłoszenia pełnomocnictwo utraciło ważność. Decyzja Wojewody [...] z [...].02.2010 r., nr [...] została zaskarżona do WSA przez pełnomocnika A. radcę prawnego M. M. Zdaniem strony organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 30 ust. 2 P.b. Zawarte w tym przepisie wypowiedzi ustawodawcy nie oznaczają, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ. Ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej a to już samo w sobie wyklucza swobodne uznanie administracyjne. Określenie zakresu robót objętych wnioskiem należy do organu administracji budowlanej. Przedłożone przez skarżącego zgłoszenie spełniało wymogi określone w treści art. 30 P.b. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wniosek zgłaszającego z 18.03.2009 r. nie koresponduje z dołączonymi do niego dokumentami. Trudno stronie zrozumieć, w jakim zakresie konieczne jest określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych będących przedmiotem zgłoszenia. Strona domyśla się, że wątpliwości organu budzi wskazanie w nazwie inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej. Zakres zgłoszenia jest ograniczony do części bazowej w postaci szaf telekomunikacyjnych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę A. wniósł o jej oddalenie. Zauważono w odpowiedzi, iż organ pierwszej instancji nie żądał od inwestora przedłożenia projektu budowlanego, lecz o uzupełnienie dokonanego zgłoszenia. Nietrafne jest stwierdzenie skarżącego, iż określenie zakresu robót objętych wnioskiem należy do organu administracji budowlanej. O przedmiocie i zakresie zamierzonych robót decyduje inwestor w zgłoszeniu, które powinno zgadzać się z przedstawionymi załącznikami tj. szkicami i rysunkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Strona skarżąca zarzuca Wojewodzie [...] oraz Prezydentowi Miasta [...] błędną interpretacje art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwana dalej P.b.). Według skarżącej, zawarty w powyższym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców i rysunków powstaje zawsze, gdy zażąda tego organ. Ocena w tym przedmiocie wymaga posiadania wiedzy technicznej a to wyklucza swobodne uznanie administracyjne. Ponadto, w związku z dokonanym zgłoszeniem nie można od inwestora żądać dostarczenia projektu budowlanego. Strona stoi na stanowisku, że jej zgłoszenie spełniało wymogi określone w art. 30 P.b. Można domyślać, się wątpliwości organu budzi wskazanie w nazwie inwestycji na stację bazową telefonii komórkowej. Zgłoszenie jest ograniczone jedynie do części bazowej w postaci szaf telekomunikacyjnych. Działania organów architektoniczno – budowlanych mają swe źródło w art. 30 ust. 2 P.b. Wskazany przepis zawiera następującą treść: W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż pierwotne braki zgłoszenia nie pozwalają w sposób automatyczny na wydanie sprzeciwu a w rezultacie na zatamowanie inwestycji. Organ, do którego wpłynęło zgłoszenie stwierdzając, że zawiera ono braki w postaci: rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, terminu ich rozpoczęcia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku istnienia takiej potrzeby także odpowiednich szkiców lub rysunków, pozwoleń, uzgodnień i opinii obowiązany jest wydać postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia tych braków. Należy dodać, iż zwrot "uzupełnienie braków" odnosi się do wszystkich elementów formalnych zgłoszenia jakie zostały wymienione przez prawodawcę w art. 30 ust. 2 Pr.bud. W postanowieniu zobowiązującym, koniecznym jest także ustalenie terminu wykonania oznaczonych obowiązków oraz poinformowanie zgłaszającego o prawnych konsekwencjach nie dostosowania się do treści postanowienia. Organ stosujący art. 30 ust. 2 P.b. nie działa w ramach uznania administracyjnego. Każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków obliguje do podjęcia działań umożliwiających zgłaszającemu skonwalidowane wyrażonego wadliwie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Nie można pominąć, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miast [...] obowiązany był wykonać zalecenia zawarte w treści ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...].06.2009 r. nr [...]. W tej decyzji stwierdzono, iż projekt architektoniczno – budowlany załączony do zgłoszenia A. obejmuje konstrukcję wsporczą da urządzeń sterujących i nie koresponduje z opisem inwestycji zawartym w zgłoszenia, która polega na instalacji szaf telekomunikacyjnych będących częścią stacji bazowej telefonii komórkowej. Dlatego też według organu odwoławczego, Prezydent Miasta powinien zastosować art. 30 ust. 2 P.b. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia wniesionego zgłoszenia. Z tak wyrażoną oceną nie sposób się nie zgodzić, albowiem pomiędzy zgłoszeniem A. z 17.03.2009 r., a załączonym do niego projektem architektoniczno – budowlanym zachodzi ewidentna sprzeczność. Polega ona, jak trafnie spostrzegły organy, na niezgodności opisu inwestycji w wymienionych dokumentach. Instalacja szaf telekomunikacyjnych stanowiących część stacji bazowej telefonii komórkowej nie odpowiada inwestycji o nazwie konstrukcja wsporcza dla urządzeń sterujących – 58385. Z powodu stwierdzonych okoliczności, Prezydent Miasta nie mógł ustosunkować się do treści zgłoszenia, przed wyjaśnieniem przez zgłaszającego dostrzeżonych rozbieżności. Organ zobowiązany był wykorzystać art. 30 ust. 2 zd, drugie P.b. aby usunąć przeszkodę w rozpatrzeniu zamiaru inwestora. Postanowienie Prezydenta Miasta z [...].09.2009 r., nr [...], w sposób jednoznaczny określało zakres rozbieżności podlegających wyjaśnieniu przez A. a także przyczyny zakwalifikowania stwierdzonych niezgodności do podlegających uzupełnieniu. Określono termin wykonania obowiązku oraz jasno sprecyzowano skutki nie wywiązania się z nałożonych powinności. Postanowienie zostało prawidłowo skierowane na adres A. albowiem pełnomocnictwo dla I. P. załączone do zgłoszenia wygasło w dniu 24.04.2008 r. (art. 112 K.c.). Ponieważ termin określony w opisanym postanowieniu był terminem instrukcyjnym, organ drugiej instancji miał prawo odnieść się do oświadczenia A. oraz treści dokumentacji przesłanej do Prezydenta Miasta przy piśmie z 16 października 2009 r. przez I. P. Nie ulega wątpliwości, iż przesłane prze inwestora dokumenty w dalszym ciągu nie usuwały rozbieżności zachodzących pomiędzy zgłoszeniem a projektem architektoniczno – budowlanym. Nie sprecyzowano w sposób jednoznaczny czy zamiar inwestycyjny obejmuje szafy telekomunikacyjne, czy też konstrukcję wsporczą dla urządzeń sterujących – 58385. Inwestor nie wytłumaczył także czy planowane przedsięwzięcie dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, jak mogłoby to wynikać z treści wniesionego zgłoszenia. Nie wyjaśnienie tych istotnych dla rozpatrzenia zgłoszenia kwestii obligowało organ drugiej instancji do utrzymania w mocy decyzji wyrażającej sprzeciw. Działania organów znajdują więc pokrycie w treści art. 30 ust. 2 P.b. Zarzuty skargi A. nie znalazły zdaniem Sądu pierwszej instancji potwierdzenia. Jest oczywistym, że określenie zakresu robót budowlanych według treści art. 30 ust. 2 P.b. nie należy do organu administracji lecz do dokonującego zgłoszenie. Wyprowadzenie tego wniosku można oprzeć na regule clara non sunt interpretanda. Przedłożone przez stronę dokumenty nie przesądzają o rodzaju planowanej inwestycji. Pełnomocnik A. nie sprecyzował w odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta [...] czy projektowane przedsięwzięcie polega na: instalacji szaf telekomunikacyjnych, konstrukcji wsporczej dla urządzeń sterującym, czy też na budowie stacji telefonii komórkowej. Przesłanie opisu, oraz rysunków określających charakterystyczne parametry, wymiary, ilość zgłaszanych elementów szaf telekomunikacyjnych wraz ze sposobem ich montażu nie wypełnia treści jednoznacznego określenia zakresu zgłaszanych robót budowlanych (art. 30 ust. 2 P.b.). Sprecyzowanie zakresu tych robót nastąpiło dopiero w skardze sądowoadministracyjnej, co nie może zmienić oceny prawidłowości działań Wojewody [...] oraz Prezydenta Miasta [...]. Z wyżej podanych względów orzeczono o oddaleniu skargi A. na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.