II SA/Rz 362/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 158 o pow. 3,25 ha, poprzez zezwolenie A. S.A. Oddział [...] na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości – przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. - R. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. S.A. działając przez pełnomocnika w dniu 1 sierpnia 2011 r. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. –R. oraz zabezpieczenie uprawnienia na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii w/w linii 110 kV na działce nr 158, położonej w S., gmina [...], powiat [...]. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja stanowi cel publiczny, a przeprowadzony z właścicielem proces negocjacyjny (rokowania) o udostępnienie przedmiotowej nieruchomości nie doprowadził do porozumienia stron. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w S. gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr 158 o pow. 3,25 ha, stanowiącej własność J. B., syna S. i K., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie wnioskodawcy A. S.A. Oddział [...] na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości – przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. -R. W uzasadnieniu wskazał, że planowania inwestycja - linia napowietrzna ma długość 14,92 km i wychodzi ze stacji 110/30/15 kV P., zlokalizowanej w Ż., a kończy się w stacji 30/15 kV R., która w związku z budową linii 110 kV docelowo będzie przebudowywana na stację 110/30/15kv. Linia będzie przebiegać przez tereny rolnicze na obszarze miasta R. oraz gmin: [...], [...] i [...]. Starosta wyjaśnił, że głównym celem inwestycji jest wyprowadzenie mocy z projektowanych elektrowni wiatrowych, zasilenie projektowanej stacji elektroenergetycznej 110/15 kV K. oraz poprawa standardów jakościowych parametrów energii elektrycznej w tym rejonie, co umożliwi zwiększenie liczby odbiorców energii elektrycznej, a także spełnienie wymogów związanych z zapewnieniem pierwszeństwa w świadczeniu usług przesyłania lub dystrybucji energii energetycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii. Wskazał, że wnioskodawca uzasadniając złożony wniosek koniecznością realizacji celu publicznego podyktowanego interesem społecznym poinformował, że przeprowadzony proces negocjacyjny z właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie doprowadził do porozumienia stron odnośnie uzyskania zgody na wejście na nieruchomość w celu realizacji powyższego zadania. Konkludując Starosta stwierdził, że brak zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości na wykonanie wyżej omawianego zadania inwestycyjnego, które w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), stanowi cel publiczny, jak też przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr 158 w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod budowę napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV P. –R. powoduje, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W odwołaniu od tej decyzji J. B., reprezentowany przez radcę prawnego J. K. wniósł o jej uchylenie i oddalenie wniosku złożonego przez A. S.A. Decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 113 u.g.n., poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, 2) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu, 3) art. 124 u.g.n., poprzez niepodanie terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości, II. przepisów prawa procesowego tj.: art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie analizy uciążliwości zadania inwestycyjnego polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. -R. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] stycznia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu potwierdził, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że podstawą wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., jest zgodność planowanej inwestycji celu publicznego z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości dla projektowanej inwestycji. Nadto podniósł, że art. 124 ust. 2 u.g.n. nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stosownego zezwolenia do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz odnosi się także do innych osób, które będą realizowały cel publiczny. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji przedmiotu ograniczenia, Wojewoda wyjaśnił, że załącznikiem do decyzji Starosty jest mapa projektowa wykonana przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. Zakład [...], na której wyznaczony jest przebieg planowanej linii wysokiego napięcia przez działkę nr 158 oraz zaznaczona jest część działki, której dotyczy ograniczenie sposobu korzystania. Wyjaśnił nadto, że Starosta [...] wydając decyzję był związany decyzją Wójta Gminy [...], a zastrzeżenia dotyczące przebiegu projektowanej linii wysokiego napięcia mogły być zgłaszane w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie może być oceniana kwestia zmniejszenia wartości nieruchomości lub utrata znaczenia gospodarczego działki. W skardze na tę decyzję J. B., reprezentowany przez radcę prawnego J. K. wniósł o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji objętej skargą zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 124 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą w szczególności na niepodaniu terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości, 2) art. 124 u.g.n. w związku z art. 22 ust. 1 Konstytucji, polegające w szczególności na błędzie co do precyzyjnego określenia przedmiotu ograniczenia nieruchomości, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, II. przepisów prawa procesowego: 1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie analizy uciążliwości zadania inwestycyjnego polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. –R., 2) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, bez odniesienia się do zarzutów odwoławczych, w szczególności niepodanie przez organ terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie analizy uciążliwości zamierzonego zadania inwestycyjnego, przez co doszło do naruszenia administracyjnej zasady przekonywania, 3) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia analizy uciążliwości zadania inwestycyjnego stwierdził, że kwestia ta została objęta decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli w powyższym aspekcie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek po części z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zasadnym jest zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., chociaż z nieco innych powodów niż to zarzuca skarga. Sąd podziela stanowisko, że skoro przebieg inwestycji liniowej został ustalony ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zarzuty w tym zakresie należało składać w tamtym postępowaniu. Tyle tylko, że ograniczenie prawa własności, o którym orzeczono w niniejszej sprawie nie dotyczy samego przebiegu i usytuowania linii napowietrznej wysokiego napięcia. Obszar ograniczenia, o którym orzeczono jest bowiem szerszy niż sama linia, której przebieg zaznaczono na mapie kolorem czerwonym. Wyznaczony on został pomiędzy liniami zielonymi. Z kolei mapa oznaczona jako załącznik nr 20 do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego znak [...] (załącznik graficzny nr 19) obrazuje jedynie przebieg sieci elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV. Nie ma na niej zaznaczonego tego szerszego obszaru, który został objęty wnioskiem. Ani organ I, ani organ II instancji w ogóle nie uzasadniły dlaczego ten obszar jest szerszy i dlaczego akurat taki, co z pewnością narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. i wiąże się z brakiem ustaleń w tym zakresie, a więc naruszeniem także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo nie można wykluczyć, że do założenia i przeprowadzenia przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii czy dokonania konserwacji, usunięcia awarii, wymiany tych przewodów wystarczy mniejszy obszar. Próżno szukać w uzasadnieniach decyzji dlaczego akurat taki obszar przyjęły organy i w oparciu o jakie przesłanki. Ponadto jeśli określona mapa jest załącznikiem do decyzji, to powinna zostać stosownie oznakowana i opisana. W aktach jest bowiem jedynie fragment mapy, o której mowa w decyzji, przygotowany przez stronę na potrzeby postępowania. Zasadny jest zarzut dotyczący tego, iż organ II instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu. Rzeczywiście nie odniósł się w ogóle do braku określenia zakresu ograniczenia własności nieruchomości czasowo. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno bowiem mówić o rozstrzygnięciu sprawy, skoro pomija się milczeniem zarzut odwołania, tym bardziej jeśli zarzut ten odnosi się do istoty sprawy, jaką jest zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niewątpliwie takie "przemilczenie" narusza zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. We wniosku inicjującym postępowanie strona wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. – R. oraz zabezpieczenie uprawnienia do wejścia w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii w/w linii na działce nr 158 położonej w S. Gmina [...], powiat [...], woj. [...] zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych. Powierzchnia ograniczonego użytkowania według wniosku, miała wynosić 2161,12 m2. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. opisaną na wstępie, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w S., Gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr 158 o pow. 3,25 ha, stanowiącej własność J. B. (...), poprzez zezwolenie wnioskodawcy – A. S.A. Oddział [...], na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. – R. Według pkt I.1 w/w decyzji zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu w celu wykonania w/w prac budowlano montażowych na część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni strefy 2161,12 m2 tj. pasa gruntu zgodnie z trasą oznaczoną na mapie projektowej w skali 1:1000, wykonanej przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. Zakład [...], przyjętej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 28.12.2009 r. nr ewidencyjny [...] stanowiącej załącznik do tej decyzji. Stosownie do pkt I.2, zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii napowietrznych, w części przedmiotowej nieruchomości niezbędnej do wykonania tych czynności. Po porównaniu treści wniosku oraz rozstrzygnięć pkt I.1 i 2 decyzji organu I instancji w ocenie Sądu zasadny jest zarzut, że organ orzekł o ograniczeniu szerzej niż o to wnioskowano. Świadczy o tym użycie sformułowania "w szczególności", które zgodnie z zasadami prawodawstwa oznacza przykładowe wyliczenie. Ponieważ sformułowanie to znalazło się w podpunkcie I.1 decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdy wcześniej jako przedmiot ograniczenia w pkt I opisana została cała nieruchomość, taki układ decyzji powoduje, że zasadny jest zarzut skargi, iż organ wyszedł poza żądanie wniosku. Niedopuszczalne jest sprecyzowanie rozstrzygnięcia decyzji, w taki sposób, że opisany w niej zakres ograniczenia prawa własności jest jedynie przykładowy a nie wyczerpujący. Z tą kwestią wiąże się kolejna, której w skardze nie poruszono, ale która jest także bardzo istotna. Wnioskodawcą bowiem, a co za tym idzie, także stroną postępowania była A. Spółka Akcyjna, a nie Oddział tej Spółki. To w/w spółka akcyjna jest osobą prawną, której dotyczy postępowanie. Według art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Analiza wniosku i załączonego do niego odpisu z KRS nr [...] - rejestru przedsiębiorców jasno wskazuje, że osobą prawną jest A. Spółka Akcyjna. W przepisach kodeksu spółek handlowych (ustawa z dnia 15 września 2000 r. Dz.U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) próżno szukać takiego, który osobowość prawną przyznawałaby oddziałowi spółki akcyjnej. Niedopuszczalne jest określenie w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. podmiotu, na rzecz którego następuje ograniczenie, w sposób niezgodny z wnioskiem i do tego niezgodny z podstawowymi zasadami określającymi strony postępowania. Oddział spółki akcyjnej nie jest stroną postępowania administracyjnego, nie może tym samym zostać wskazany jako jednostka, na której rzecz następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia, które niewątpliwie nie tylko mogły mieć ale i miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. uznając, że wszystkie stwierdzone uchybienia mogą być usunięte przez organ odwoławczy. W ponownym postępowaniu organ II instancji rozpozna sprawę i wyda decyzję spełniającą wymogi art. 107 § 3 k.p.a. mając na względzie wskazania Sądu, odniesie się przy tym do wszystkich zarzutów odwołania. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego zgodne z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).