II SA/Rz 365/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; . Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania Z. S. decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia, iż świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane, powołująca w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Burmistrz [...] przyznał Z. S. zasiłek rodzinny na dziecko F. S. na okres od 1 marca do 31 października 2010r. w wysokości 68 zł miesięcznie oraz dodatek do tego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka jednorazowo w kwocie 1000 zł w marcu 2010r. Decyzją zmieniającą z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Burmistrz [...] przyznał dodatkowo Z. S. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 80 zł jednorazowo w sierpniu 2010r. na okres od 26 sierpnia do 31 sierpnia 2010r. oraz w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1 września do 31 października 2010r. Przyznany tymi rozstrzygnięciami zasiłek rodzinny oraz dodatek do niego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 kwietnia do 31 października 2010r. uznane zostały za nienależnie pobrane wymienioną na wstępie decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011r. W jej uzasadnieniu organ podniósł, ze z dokumentów dostarczonych przez Z. S. wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na okres zasiłkowy 2011/2012 potwierdzających przebieg zatrudnienia jej oraz jej męża G. S. wynika, że rodzina wnioskodawczyni uzyskała od dnia 3 lutego 2010r. dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 1732,23 zł. Organ uwzględniając zmiany polegające na utracie i ponownym uzyskaniu zatrudnienia przez męża wnioskodawczyni ponownie obliczył dochód rodziny. Mając zatem na uwadze dochód utracony z roku 2008 i uzyskanie dochodu z pracy w Firmie [...] w D., ustalił, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 2 121,49 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny kwotę 707,16 zł, która nie uprawnia do pobierania zasiłku rodzinnego, jako że przekracza dochód "progowy" wynoszący 504 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę, wynikający z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zasiłek rodzinny nie przysługuje zatem od 1 kwietnia 2010r., a więc od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Po uwzględnieniu zmiany w postaci uzyskania przez Z. S. prawa do urlopu wychowawczego od dnia 26 sierpnia 2010r. Burmistrz [...] dokonał ponownego obliczenia dochodu rodziny, który w przeliczeniu na osobę wyniósł 577,41 zł, która to kwota nadal nie uprawnia wyżej wymienionej do pobierania świadczeń rodzinnych. Decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011r. zakwestionowała w drodze odwołania Z. S., zarzucając naruszenie szeregu regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6, 7, 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem odwołującej się, organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy nie uwzględnił całokształtu jej okoliczności, działając tym samym na jej szkodę. Podniosła, że jej mąż G. S. uzyskał w marcu 2010r. dochód w wysokości 1732,23 zł, jednak już w kolejnych miesiącach zatrudnienia dochód ten mieścił się w granicach od 1000 do 1200 zł, co skutkuje tym, iż z pewnością w przeliczeniu na osobę nie przekroczył dochodu "progowego". Składająca odwołanie zwróciła uwagę, iż o okolicznościach tych informowała organ pierwszej instancji, jednak uzyskała wówczas informację iż nie spowoduje to dla niej powstania niekorzystnej sytuacji. Chciała również przedłożyć organowi formularz zeznania podatkowego oraz wyciągi bankowe dokumentujące wysokość uzyskanych przez rodzinę dochodów, jednak odmówiono ich przyjęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie zwracając uwagę na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu. Przy czym za świadczenia nienależnie pobrane uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do takich świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, jeśli osoba pobierająca takie świadczenia pouczona była o braku prawa do ich pobierania. SKO zaznaczyło, że Z. S. pouczona była o okolicznościach, w jakich zasiłek rodzinny nie przysługuje, co wynika z podpisanego przez nią wniosku o jego przyznanie, jak też z decyzji wniosek ten rozstrzygającej. Z. S. zakwestionowała decyzję SKO w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza [...], z argumentacją jak w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów, które stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ta (dokonywana bez względu na podniesione w skardze zarzuty) obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Ocenę tę sprawuje się według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skargę należało uwzględnić, jako że kwestionowane nią rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a (z racji utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej dotkniętej wymienionym naruszeniem). Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. obligatoryjnym składnikiem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym według § 3 tego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie jest zatem integralną częścią decyzji, spełniając bardzo istotną rolę. Ma ono bowiem za zadanie wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, pełniąc przez to rolę perswazyjną wobec adresatów decyzji. Nadto stanowi ono podstawę kontroli poprawności (legalności) rozstrzygnięcia. Obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji powiązany został przez ustawodawcę z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania (wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy) oraz zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienia takiego nie mogą zastępować wszelkie zebrane w sprawie dowody. Organ administracji w uzasadnieniu może się oczywiście do nich odwołać, jednocześnie przedstawiając jednakże swoje stanowisko w rozpoznawanej sprawie i odpowiednio go motywując. Właściwie sporządzone uzasadnienie powinno zatem wyjaśniać tok rozumowania, który doprowadził organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy matematyczne obliczenia mają wpływ na wynik sprawy, winny one zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu. To bowiem zadaniem orzekających w sprawie organów, nie zaś Sądu, jest dokonanie w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane obliczenia dochodu przypadającego na członka rodziny celem zbadania, czy nie doszło do zmiany w tym zakresie skutkującej przekroczeniem progu dochodowego uprawniającego do otrzymywania tego rodzaju świadczeń. Obliczenia te winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby Sąd kontrolując objęte skargą decyzje mógł sprawdzić prawidłowość dedukcji i przyjętych w konsekwencji ustaleń organu w tym zakresie. Tymczasem uzasadnienia wydanych w sprawie niniejszej decyzji z pewnością nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest bowiem w istocie jakiejkolwiek argumentacji co do sposobu ustalenia dochodu strony. SKO ograniczyło się bowiem do przedstawienia dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś w części merytorycznej do stwierdzenia, że miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie skarżącej "wynosił przy uwzględnieniu pracy zarobkowej G. S. w firmie [...] w D. 707,16 zł co przekracza kryterium dochodowe". Pewne kwestie w tym zakresie wyjaśnia organ pierwszoinstancyjny, jednakże czyni to w sposób nazbyt skrótowy. Powołuje się mianowicie na określone przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, cytując równocześnie ich treść, jednak przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy poprzestaje na dwukrotnym wskazaniu miesięcznego dochodu członka rodziny Z. S. i zaznaczeniu, iż przy jego ustalaniu uwzględnione zostały okoliczności w postaci utraty i uzyskania dochodu przez stronę i jej męża. Nie wskazuje natomiast dokładnie o jakie kwoty chodzi. Powyższe uniemożliwia więc skontrolowanie przez Sąd toku rozumowania organów w tym przedmiocie. Nadto Sąd zwraca uwagę, iż z dyspozytywnej części decyzji Burmistrza [...] wynika, że za nienależnie pobrane uznane zostały zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do niego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 kwietnia do 31 października 2010r. W końcowej części uzasadnienia tego rozstrzygnięcia zawarto zaś stwierdzenie (które zostało dodatkowo podkreślone), iż za nienależnie pobrane świadczenia należy uznać zasiłek rodzinny wypłacony w okresie od 1 kwietnia 2010r. do 31 października 2010r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres tylko od 26 sierpnia 2010r. do 31 sierpnia 2010r. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało go do uchylenia tak skarżonej decyzji, jaki decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienie, nie jest na obecnym etapie postępowania możliwe dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organy obydwu instancji unormowań zawartych w przepisach prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższe wskazania, a zatem będzie miał na uwadze, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia, które podejmie musi w sposób klarowny przedstawiać jakie kwoty i z jakiego tytułu złożyły się na przyjęty przez organ dochód rodziny, wskazując także konkretne kwoty utraconego przez Z. S. i jej męża G. S. dochodu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.