II SA/Rz 365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydana w następującym stanie sprawy. Podaniem z dnia 9 stycznia 2013 r. K.M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] K.M. w J., zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Wydobywanie kopaliny ze złoża margli "[...]" zlokalizowanego na działce nr ewid. 1855/4 w miejscowości W.. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy [...] nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres wymaganego do opracowania raportu. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] r. znak [...], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Decyzja powyższa została decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylona w całości. Decyzją tą Kolegium ustaliło jednocześnie środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Decyzja nie zawierała bowiem załącznika powołanego w pkt V decyzji, jakim po myśli art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U z 2013 r. poz.1235 ze zm., dalej "ustawa środowiskowa") jest charakterystyka przedsięwzięcia. Załącznik, jako część rozstrzygnięcia winien odpowiadać warunkom decyzji, czyli powinien być zindywidualizowany przez opisanie jako załącznika, podanie numeru decyzji oraz podpisany przez organ. Brak załącznika stanowił brak części merytorycznego rozstrzygnięcia, a to wyłącza możliwość objęcia merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji w kontekście zawartych w skardze zarzutów. Sąd zwrócił uwagę na charakter postanowienia uzgodnieniowego regionalnego dyrektora ochrony środowiska wskazując, że jego kontroli dokonuje organ w toku postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania mimo, że organ wydający to rozstrzygnięcie jest nim związany. Organ winien zwrócić w takiej sytuacji szczególną uwagę na treść uzasadnienia, zwłaszcza, gdy w odwołaniu są kwestionowane ustalenia postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zostało także zobligowane do ustalenia następców prawnych po zmarłym A.K.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania obszernie odnosząc się do zagadnienia sposobu ustalania kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i stwierdzając, że organ I instancji nie ustalił następców prawnych po zmarłym A.K. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla objętego postępowaniem przedsięwzięcia z uwagi na konieczność ochrony społeczeństwa sołectwa W. i W.W. przed wpływami eksploatacji wapiennika, mając na uwadze dbałość o dobro społeczeństwa, osób prowadzących działalność agroturystyczną, działalność ośrodka wypoczynkowego "[...]" oraz ochronę czystego powietrza wody i lasów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K.M., która w odwołaniu zarzuciła Wójtowi Gminy [...] naruszenie zasad dokonywania ustaleń faktycznych i prowadzenia postępowania dowodowego oaz warunków wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po jego rozpoznaniu opisaną na wstępie decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 71 - 85 ustawy środowiskowej, § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) Organ wyjaśnił, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie środowiskowej w przypadku: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2); odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1); braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy; wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.o.p. (art. 81 ust. 2 ustawy); wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38i p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). W analizowanym stanie faktycznym nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek, o których wyżej mowa. Sprzeciw mieszkańców gminy, wbrew stanowisku organu I instancji, nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji środowiskowej przepisy bowiem nakazują tylko zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy ma stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowi zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie przedstawiony raport jest kompletny pod względem formalnym i poprawny pod względem merytorycznym i został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie tylko naruszył art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz całkowicie zignorował stanowiska organów opiniujących. Zamiast tego przedstawił własną argumentację, która daleka była od stanu prawnego. Takie stanowisko jest nie do pogodzenia z zasadą wynikającą z art. 6 i art. 7 k.p.a., a więc z zasadą legalizmu. Decyzja podejmowana w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz de facto jest deklaratywna względem opinii wyrażanych w toku postępowania przez upoważnione prawnie podmioty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na jej rzecz zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia: a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie od ustalenia wnikliwego i zarazem dokładnego stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieodniesienie się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą, m. in. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r. oraz oparcie ustaleń dokonanych w sprawie w całości na kwestionowanej przez skarżącą ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; art. 7 i 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w sprawie oraz niepouczenie ich o konieczności podejmowania inicjatywy dowodowej; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom zgłaszania dowodów i zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji; art 78 k.p.a. w zw. z art 136 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie w toczącym się postępowaniu wniosków dowodowych zgłaszanych w pismach procesowych przez stronę, w przedmiocie których organy nie podjęły nawet żadnego postanowienia, art 138 § 1 pkt 2) i § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ me odniósł się do wniosków dowodowych skarżącej, uniemożliwiając jej obronę swoich praw w toczącym się postępowaniu; art. 114 ust. 3 i art. 115 Prawa ochrony środowiska poprzez pominięcie tych przepisów poprzez nieuwzględnienie ochrony przed hałasem, polegającej na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach, pomimo, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się budynek mieszkalny; art. 66 ustawy środowiskowej poprzez oparcie ustalenia na raporcie i prognozie oddziaływania na środowisko, które nie zawierały wszystkich wymaganych tym przepisem ustaleń, organ wydający zaskarżoną decyzję nie dopełnił ciążących na nim obowiązków z art. 62 cytowanej ustawy, pomijając bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi; art 79 i 80 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak rozpatrzenia zarzutów skarżącej powoduje, że jej udział w sprawie skarżącej, jak i innych mieszkańców został całkowicie pominięty; art 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji pomimo braku zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu lokalnego; art 125 i 126 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie obligatoryjnych elementów decyzji, poprzez brak ustalenia m.in. ośrodkach niezbędnych do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, oraz o sukcesywnie prowadzonej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz przywracaniu do właściwego stanu innych elementów przyrodniczych; art 106 k.p.a. poprzez pominięcie uzgodnień dotyczących zarzutów do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stawianych przez skarżącą; II. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na: pominięciu, iż dokumenty, w oparciu o które ustalono stan faktyczny, były kwestionowane przez strony, szczególnie przez skarżącą, m.in. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r., w którym kwestionowała ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako dokumentu sporządzonego na zlecenie jednej strony, bez umożliwienia przeprowadzenia jakichkolwiek oględzin procesowych, czy dowodu z zeznań świadków, co do rzeczywistego poziomu zapylenia i hałasu, już prowadzonej działalności przez Zakład "[...]" należący do K.M.; pominięciu w ustaleniach faktycznych kwestii, dotyczących oddziaływania na sąsiednią nieruchomość mieszkalną zwiększenia uciążliwości samego zakładu przeróbczego i składowania urobku, które w sposób oczywisty wzrosną. Nie został także ustalony wpływ na środowisko wód opadowych spływających po składowanym urobku (samo zalecenie ich sedymentacji nie daje odpowiedzi jakie substancje szkodliwe mają zostać oddzielone w osadniku, a także co ma się z nimi na dalszym etapie dziać); W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd polega na badaniu zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej stosując środki określone przez prawo – art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać negatywnie na środowisko, a wobec tego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353). Wcześniej Wójt Gminy Roźwienica zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wyrażenie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Każdy z organów opowiedział się za koniecznością przeprowadzenia takiej oceny, wskazując równocześnie na wymogi, jakie musi spełniać raport, który po kilkakrotnym uzupełnieniu został przedłożony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Uwzględniono w nim również kwestie związane z możliwymi konfliktami społecznymi. Według raportu "analiza oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia wykazała, że przy zastosowaniu opisanych rozwiązań ochronnych jego uciążliwość – we wszystkich fazach jego realizacji i eksploatacji – będzie zamykała się w granicach dopuszczalnych norm, co pozwala stwierdzić, że planowane przedsięwzięcia przy zastosowaniu opisanych rozwiązań ochronnych nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska". Finalnie państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pozytywnie zaopiniował wnioskowane przedsięwzięcie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia wskazując na najbardziej korzystny jego wariant. Wójt Gminy po zapoznaniu się z całością materiału dwukrotnie wydał decyzję odmowną ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Uzasadnienie odmowy sprowadza się do tego, iż protest społeczny uniemożliwia wydanie decyzji środowiskowej. Po rozpoznaniu odwołania dwukrotnie Kolegium wydało decyzje reformatoryjną, w której ustalono uwarunkowania środowiskowe dla planowanego przedsięwzięcia. Od pierwszego z rozstrzygnięć rozpoznana została skarga a Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rozpoznając ponownie skargę Sąd jest związany wcześniejszymi wskazaniami z uzasadnienia wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1350/14. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., II SA/Łd 257/16). Wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organy oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości przyszłych rozstrzygnięć (wyr. WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 182/16). W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie organy oraz sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego, w którym ustalono uwarunkowania środowiskowe musi spełniać wymogi z art. 82 cyt. ustawy środowiskowej, wynika to z brzmienia tego przepisu, a mianowicie że "właściwy organ określa:" Natomiast ust. 3 nakłada obowiązek aby decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zawierała "charakterystykę przedsięwzięcia, którą stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Sąd uznał w swym uzasadnieniu, że brak tego załącznika to brak merytoryczny co uniemożliwiło mu merytoryczną kontrolę. Pomimo takiego stanowiska Sądu rozstrzygnięcie Kolegium, które obecnie poddane zostało kontroli nadal nie spełnia wymogu, o którym mowa w ust. 3 art. 82 oraz na co wskazuje stanowisko Sądu. Poza tym Sąd przesądził, że postanowienie uzgodnieniowe, na które nie służy zażalenie wydane w trybie art. 106 K.p.a. podlega kontroli organów rozpoznających sprawę. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie prowadzi postępowania w odrębnej samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz działa w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. W świetle orzecznictwa, nie budzi wątpliwości, że właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany postanowieniem uzgodnieniowym, a do jego kontroli jest kompetentny organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie decyzja reformatoryjna organu odwoławczego to decyzja, która musi spełniać wymogi z art. 82 ustawy. Zdaniem Sądu naruszenie art. 153 P.p.s.a. musiało skutkować ponownym uchyleniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odmienna ocena Sądu stanowiłaby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem. Nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Sądu z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1315/14 wskazuje, że postanowienie RDOŚ uzgodnieniowe podlega ocenie organu, bez względu na jego treść. Tym bardziej w sytuacji gdy organ ten pozytywnie uzgadnia planowaną inwestycję, jest w sprawie raport, w którym uznano możliwość ustalenia uwarunkowań środowiskowych, a organ I instancji odmawia ich ustalenia pisząc w uzasadnieniu, iż to protesty społeczne nie pozwalają na inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wójta gminy również narusza wymogi uzasadnienia, a odnoszą się również do niego wskazania Sądu z poprzedniej sprawy. W przedmiotowej sprawie zarówno raport jak i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdza, że przy zachowaniu wskazań w nich zawartych realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodowała ponadnormatywnych naruszeń. W uzasadnieniu organu I instancji czytamy "w celu ochrony społeczności gminy przed wpływem eksploatacji wapiennika, mając na uwadze dbanie o dobro społeczeństwa, osób prowadzących działalność agroturystyczną i ośrodka wypoczynkowego "[...]", ochronę czystego powietrza należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań". Poza tym w świetle unormowań ustawy to nie jest przesłanka, która jako jedyna może skutkować odmową ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy zbędnym byłoby prowadzenie postępowania bardzo czasochłonnego, obligującego inwestora do przedłożenia raportu, uzyskania uzgodnień. Organy obu instancji muszą odnieść się w swych ustaleniach do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Wójta Gminy jest tak wadliwe, że musi zostać usunięte z obrotu prawnego również. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.