II SA/Rz 366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi E.S. (dalej: "Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że po rozpoznaniu wniosku Skarżącego Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent"), decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]: 1) przyznał Skarżącemu pomoc w formie tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...], dalej "Schronisko", na okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.; 2) ustalił odpłatność w okresie od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 33,40 zł za każdy dzień pobytu w Schronisku; 3) zobowiązał Skarżącego do wpłaty kwoty kosztu pobytu, w rozliczeniu obejmującym okres 1 miesiąca kalendarzowego do 15 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu będącym okresem rozliczeniowym; 4) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymane zostało w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] a tut. Sąd, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 679/18, skargę Skarżącego oddalił. Następnie Prezydent, po rozpoznaniu wniosku Skarżacego, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr: [...] odmówił częściowego zwolnienia z odpłatności za tymczasowy pobyt w Schronisku w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W podstawie prawnej powołano art. 17 ust. 1 pkt. 3, art. 48a, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: "u.p.s."), Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych (dalej: "Uchwała z dnia [...] sierpnia 2016 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Prezydent ustalił, że łączny dochód Skarżącego w lutym 2018 r. wyniósł 5.217,53 zł, natomiast łączna kwota wydatków według złożonego oświadczenia wyniosła 1.756,18 zł, przy czym udokumentowana kwota wydatków miesięcznych w lutym 2018 r. to 1.305,82 zł. Do dyspozycji Skarżącego pozostawało więc 3.911,71 zł. Organ ustalił również, że łączny dochód Skarżącego w październiku 2018 r. wyniósł 2.389,05 zł, natomiast łączna kwota wydatków według złożonego oświadczenia wyniosła 1.740,96 – 1.790,96 zł. Do dyspozycji Skarżącego pozostawała kwota 648,00 zł - 598,09 zł. Przedstawiając szczegółowe wyliczenia dochodu w okresie od lutego 2018 r. do października 2018 r. oraz średni miesięczny koszt związany z zakupem żywności dietetycznej, z zakupem lekarstw oraz koszt związany z zakupem odzieży i środków higieny osobistej, jak również mając na uwadze nowe informacje, które nie były znane w czasie prowadzenia postępowania w miesiącu wrześniu 2017 r., tj. otrzymanie przez Skarżącego dotacji obszarowej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zawarcie umowy kredytu w firmie [...] Prezydent uznał, że zasadnym jest, aby Skarżący poniósł odpłatność za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku w okresie od 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r., ustaloną na poziomie 33,40 zł za każdy dzień pobytu w placówce. Odnośnie do zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych Prezydent wskazał § 8 Uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r., wedle którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, osoba bezdomna, której przyznano pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. W ocenie Prezydenta analiza sytuacji materialno-bytowej Skarżącego, wskazuje, że jest on w stanie ponosić odpłatności za przyznaną pomoc w formie udzielenia schronienia, a zatem w sprawie nie zachodzi żaden szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w § 8 przywoływanej wyżej Uchwały. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności w zakresie ustalenia jego dochodów i koniecznych wydatków na leczenie i specjalistyczną dietę, nieprawidłowe doliczenie do jego dochodów dotacji rolnych i kredytów. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 96 ust. 1, 2 i 4 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podzielając w całości ustalenia poczynione przez Prezydenta, Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego ani z przepisami postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że elementem niezbędnym dla przyznania zwolnienia jest ustalenie zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu Uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r. Uchwała jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i wiąże organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie. Uchwała w § 8 ust. 3 precyzuje, że przypadki te dotyczą szczególnych okoliczności związanych z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpienia zdarzenia losowego. Taki w przedmiotowej sprawie nie wystąpił. Jednocześnie zdaniem Kolegium, w sprawie nie można było zastosować przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., gdyż przepis ten reguluje odmienną materię, tj. kwestię zwrotu wydatków na udzielone świadczenie (po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu świadczenia lub nienależnie pobranych świadczeń) dotyczącą odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Przepis ten nie reguluje w żaden sposób kwestii częściowego zwolnienia za udzielone świadczenia. Zgodnie z jego brzmieniem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Skarżący w skardze zaskarżył decyzję Kolegium w całości i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 u.p.s. oraz § 8 Uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem oceny jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, na podstawie której odmówiono Skarżącemu częściowego zwolnienia z odpłatności za tymczasowy pobyt w Schronisku, w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W podstawie prawnej decyzji Prezydenta, jak również w uzasadnieniu decyzji Kolegium powołano § 8 Uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osoba bezdomna, której przyznano pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych (ust. 1). Decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych podejmuje się po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie udokumentowanego rodzinnego wywiadu środowiskowego (ust. 2). Przypadki, o których mowa w ust. 1 dotyczą w szczególności okoliczności związanych z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpienia zdarzenia losowego (ust. 3). Odnosząc się do wskazanej podstawy prawnej Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdza, że w zupełności podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 339/19. W wyroku tym wskazano, że "Treść powołanego przepisu upoważnia do konkluzji, iż stanowi on autonomiczną podstawę nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. W oparciu o jego treść można skonstruować normę prawną, która kształtuje nową i nieznaną instytucję na gruncie u.p.s. – "częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych". Wskazano w nim: tryb wszczęcia postępowania – na wniosek – formę i tryb załatwienia sprawy – decyzja administracyjna po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie udokumentowanego rodzinnego wywiadu środowiskowego – oraz zakresu stosowania – "w szczególności okoliczności związane z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpieniem zdarzenia losowego." Kluczowe w sprawie jest jednak to, iż ww. kwestie zostały uregulowane w uchwale w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, dla której normatywną podstawą upoważniającą jest art. 96 ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 u.p.s. Ostatni z powołanych przepisów upoważnia radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, zaś art. 96 ust. 4 u.p.s. umocowuje ten organ do określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2 (art. 96 ust. 2 u.p.s.). W ocenie Sądu żaden z powołanych przepisów nie wyraża umocowania do określania w drodze uchwały zasad i trybu zwalania z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 ust. 5 u.p.s.) odnosi się do wskazania podstaw określania kwoty, jaka podlega zapłacie w ramach realizacji obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast określenie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. pozwala na uregulowanie takich kwestii, które będą normować: kto jest zobowiązany do zwrotu wydatków, w jakim terminie należy tego dokonać i w jaki sposób. Sąd stanowczo sprzeciwia się takiej interpretacji art. 96 ut. 4 u.p.s., która dopuszczałaby w ramach określania zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. na wprowadzenie nowej, nieznanej u.p.s. instytucji prawnej, proklamującej dodatkowy tryb stosowania ulg w odpłatności za przyznaną pomoc społeczną. Sąd nie znajduje w art. 96. ust. 4 u.p.s. upoważnienia do konstruowania w drodze uchwały podstawy materialnoprawnej i procesowej decyzyjnego załatwiania sprawy w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej upoważnia do określenia w drodze uchwały rady gminy zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2. W oparciu o tę normę nie można natomiast konstruować przepisów kształtujących możliwość ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci zwolnienia od żądania zwrotu takich wydatków. W tej materii za kompletne i nie podlegające normatywnej ekstensji należy uznać przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 104 ust. 4. Sąd oczywiście ma świadomość, że na dzień wydania decyzji uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych była aktem obowiązującym. Nie można wobec tego przyjąć, że kwestionowana w sprawie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jako uprawnione i uzasadnione należy ocenić te działania kontrolne Sądu, które sprowadzają się do podważenia podstawy prawnej kwestionowanej skargą decyzji, wywiedzionej z przepisów obowiązującej na dzień wydania tej decyzji uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a które nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały. Umocowanie do takiego kształtowania zakresu sądowoadministracyjnej kontroli Sąd upatruje w strukturze i charakterze konstytucyjnego katalogu źródeł prawa – art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego – a do tej kategorii należy zaliczyć uchwałę podjętą w oparciu o art. 96 ust. 4 u.p.s. – w hierarchii źródeł prawa ulokowane są niżej od ustaw, czego oczywistą konsekwencją jest systemowa zasada, zgodnie z którą zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – art. 94 Konstytucji. Reguła ta przekłada się na legitymizowanie aktów prawa miejscowego poprzez wskazanie stosownego upoważnienia ustawowego – zob. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 40 ust. 1 u.s.p. i art. 89 ust. 1 u.s.w. Jeżeli Sąd jest uprawniony do kontroli legalności aktów prawa miejscowego – art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w tym w szczególności do weryfikacji rozlokowania jego treści w granicach upoważnienia ustawowego, to w ramach oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o taki akt, jest również uprawniony do kontroli tego, czy wywiedziona z tego aktu podstawa prawna decyzji nie wykracza poza to upoważnienie. W razie konkluzji negatywnej Sąd wprawdzie nie jest umocowany do eliminacji z obrotu prawnego wadliwej części aktu prawa miejscowego, może natomiast uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Stanowisko przeciwne, wyłączające możliwość sądowoadmini-stracyjnej kontroli w wyżej opisanym zakresie zmuszałoby Sąd do przysłowiowego przymykania oczu na oczywistą wadliwość decyzji administracyjnej, tylko i wyłącznie z tego względu, że akt prawa miejscowego, który stanowił jej podstawę, nie mieści się w granicach sprawy. Taka limitacja pozostaje w konflikcie z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnie ukształtowanym zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Z wyżej wyłożonych względów Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego – art. 96 ust. 4 u.p.s. w zw. z § 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych". Konsekwencją pełnej akceptacji przywołanej argumentacji są również tożsame wnioski końcowe. Zatem rozpoznając wniosek Skarżącego Prezydent powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).