II SA/Rz 367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 367/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi M. R. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w dotyczącego odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Sąd przyjął, że dla ustalenia, czy w sprawie nie doszło istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę należy w pierwszej kolejności dołączyć do akt sprawy czytelne pozwolenie na budowę lub jego kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, co wobec treści art. 7 k.p.a. Sąd uznał za okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za taką okoliczność Sąd uznał też nieprzesłuchanie świadka J. H., czego domagał się skarżący. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] marca 2004r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i określonych w przepisach przy budowie budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr 181 położonej w Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że w dniu 2 grudnia 2005r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której nie wziął udziału prawidłowo zawiadomiony J. H. z przyczyn podanych w piśmie, które wpłynęło do organu 18 listopada 2005r. Podczas rozprawy A. W. przedłożyła do wglądu dziennik budowy nr [...] wydany przez Urząd Miasta i Gminy, z którego wynika, że kierownikiem budowy był K. B. Zapisy w dzienniku budowy rozpoczęte 8 listopada 1989r. kończy wpis z 4 października 2005r. o zakończeniu robót budowlanych i zapewnieniu, że wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i zasadami rzemiosła oraz zgodnie z projektem. Kierownik budowy zlecił wykonanie orzeczenia technicznego, co do oceny stanu wykonanych robót budowlanych na dzień przejęcia kierownictwa, w którym rzeczoznawca stwierdził prawidłowe wykonanie tych robót, gdyż przejęcie obowiązków kierownika budowy nastąpiło, gdy wykonane były już fundamenty, ściany parteru i strop nad parterem. Stwierdzono zgodność przeznaczenia pomieszczeń z funkcją wynikającą z projektu budowlanego oraz zaużytkowanie budynku. Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z dnia 15 grudnia 2005r. znak: [...] poinformował, że za zezwoleniem Archiwum Państwowego dokumenty związane z wydanym w 1988r. pozwoleniem na budowę zostały zniszczone 29 marca 2000r. Kserokopie decyzji o pozwoleniu na budowę do organu nadesłał M. R. wraz z informacją o posiadaniu oryginału, którą przedłożył na kolejnej rozprawie administracyjnej w dniu 18 stycznia 2006r. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] marca 1988r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego udzielonego A. W. wynika, że budynek należało usytuować w odległości 10m. od budynku inwentarskiego w kierunku zachodnim oraz 20,5 m od granicy działki F. I. a szambo obok istniejącego gnojownika zgodnie z planem zagospodarowania. Wobec zakwestionowania pomiarów wykonanych przez organ I instancji. WINB zwrócił się do Starosty o podanie odległości przyjętego do zasobów geodezyjnych budynku od granic działki. W udzielonej odpowiedzi w piśmie z dnia 17 lutego 2006r. organ podał, że na podstawie posiadanych materiałów w zasobie geodezyjnym i kartograficznym określenie odległości budynku mieszkalnego od granic z działką nr 197 oraz budynku gospodarczego położonego na działce nr 181 nie jest możliwe z uwagi na brak bezpośredniego pomiaru granicy pomiędzy tymi działkami oraz pomiaru budynku gospodarczego na działce nr 181. Podstawę badania wpływu lokalizacji inwestycji na otoczenie stała się powykonawcza inwentaryzacji budynku przedłożonej przez A. W. oraz pomiary dokonanych przez organ I instancji. Analiza dokonana w oparciu o te dane dowodzi, że lokalizacja budynku nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż wymagana minimalna odległość tych budynków wynosi 10m. i taka została zachowana. Zakładając błąd w odczytaniu spornej odległości stwierdzono, że wynosi około 20 m (odległość z pozwolenia to 20,5m), natomiast odległość od budynku gospodarczego wynosi 10m. W katach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zgodny z przepisami przebieg przyłączy do budynku, co umożliwi jego bezpieczne użytkowanie. Organ II instancji przyjął, że inwestor w sposób istotny nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, tym samym nie naruszył uzasadnionych interesów osób trzecich, a w najbliższym otoczeniu budynku nie znajdują się żadne obiekty budowlane, których odległość naruszałaby odległości ustalone rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w prawie warunków, jakom powinny odpowiadać budynki. Dla oceny legalności wzniesionego budynku nie miały wpływu kwestie dojazdu do działki zabudowanej przedmiotowym budynkiem jak również kwestia szlaku służebnego dla skarżącego przez działkę nr 181. W skardze do Sądu skarżący M. R. zarzucił rażące naruszenie art. 79 § 2, art. 95 § 1 i art. 96 k.p.a.; rażące naruszenie art. 3 pkt 12 i 13, art. 5 ust. 1 pkt 6 ust. 2 pkt 1, art. 22 pkt 1,2,3,4, art. 25 pkt 1,3,4 art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 5, a w szczególności art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, a kosztami postępowania sądowego obciążyć Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że nie został wpuszczony na teren działki nr 181, zatem protokół mógł zostać napisany w biurze. Został pozbawiony możliwości składania wyjaśnień i zadawania pytań. Nastąpiło też naruszenie dóbr osób trzecich, bo na planie zagospodarowania działki był zaznaczony przejazd jako prawny przez działki nr 179 i 180. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego błędnie uważa, że odległość sporna wynosząca 20m nie narusza dobra osób trzecich, a to właśnie czyni zaskarżoną decyzje nieważną. Zarzucił też, że ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę W. W. ukryła pęknięcia budynku, które są również niewidoczne na wykonanych fotografiach. Nie były też badane fundamenty, nie wykonano odkrywki, co pokazałoby, ze fundamenty były wykonane etapowo. Sam fundament jest bardzo wąski, posadowiony zbyt płytko, co może grozić katastrofą budowlaną. Zakwestionował zniszczenie akt w sprawie pozwolenia na budowę dla A. W., bowiem według wiedzy skarżącego akta te zalegają albo w Prokuraturze Rejonowej w R., albo w Sądzie Rejonowym w R. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakwalifikowanie dokonanych w trakcie realizacji budowy zmian jako nieistotnych wykluczało wdrożenie procedury opisanej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2006r. A. W. wyjaśniła, że M. R. zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 54 i art. 57 Prawa budowlanego nie jest stroną na obecnym etapie. Dołączyła jako dowód wypis z Księgi wieczystej, na okoliczność, że działka nr 181 w Z. nigdy nie była obciążona żadną służebnością. Pracownicy WINB przeprowadzili też rozmowy ze skarżącym w jego domu, a on sam nie posiada uprawnień do kontrolowania budynku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Rz 409/04 byli A. i M. R., C. i L. K., J. I. oraz A. W. Wymienionym stronom została doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004r. nr [...]. Natomiast z rozdzielnika decyzji aktualnie zaskarżonej wynika, że decyzję doręczono tylko A. i M. R. oraz A. W. Wszczynając postępowanie administracyjne obowiązkiem organu jest stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie takie jest skutkiem uznania przez organ, że dany pomiot posiada w sprawie interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Konsekwencją uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest zapewnienie jej gwarancji procesowych wynikających między innymi z art. 10 § 1 k.p.a. formułującego zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Dotyczy to też powiadomienia stron w stosownym czasie o terminie rozprawy administracyjnej. Okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W kontekście wyżej przedstawionych uwag nietrafny jest zarzut uczestniczki postępowania sądowoadministracyjnego A. W. zawarty w piśmie z dnia 10 maja 2006r., że M. R. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys i wypis z ewidencji gruntów dowodzi, że M. R. jest współwłaścicielem działki nr 180, graniczącej z działką nr 181 stanowiącą własność inwestorki. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednym ze wskazań Sądu dla organu w powołanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie było zobowiązanie do przesłuchania w charakterze świadka J. H. Stosownie do art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia lub kurateli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ lakonicznie stwierdził, że prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy J. H. nie stawił się i organ nie czynił już dodatkowych starań o przeprowadzenie dowodu ze świadka. Taka argumentacja organu po pierwsze narusza wskazania zawarte w wyroku Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Rz 409/04 oraz z normę prawną wynikającą z art. 83 k.p.a. Organ nie dokonał oceny dowodu zgodnie z art. 80 k.p.a. - oświadczenia złożonego przez J. H. w piśmie z dnia 15.11.2005r., czy wezwany na świadka miał prawo odmówić składania zeznań w kontekście art. 83 k.p.a. Z pisma skarżącego z dnia 3 listopada 2006r., skierowanego do Sądu wynika, że J. H. był mężem A. W. taka informacja wypływa też pośrednio z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedwczesna natomiast byłaby ocena prawna dotycząca ustaleń organu w kontekście umorzenia postępowania wobec stwierdzenia, ze nie istnieją istotne odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia z udziałem wszystkim stron postępowania z zachowaniem zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a, przy czym odnośnie wysokości zwrotu kosztów postępowania Sąd uwzględnił udzieloną pomoc prawna postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006r. w formie zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych do wysokości 200zł. pełnej wysokości kosztów. Na rozprawie przed Sądem skarżący oświadczył, że nie żąda zwrotu innych kosztów zgodnie z art. 210 p.p.s.a.