II SA/Rz 367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].01.2010 r. nr [...] wydana w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Na skutek interwencji P. S. Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży udzielonego T. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] "K." w R. przy ul. [...]. Następnie decyzją z [...].11.2009 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Biura Ewidencji Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta [...] orzekła o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży udzielonego T. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] "K." Stacja w R. przy ul. [...], decyzją tegoż organu z [...].01.2007 r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 i 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 18 ust. 10 pkt 2 oraz art. 18 ust. 7 pkt 1 i 6 ustawy z 26.10.1982 r. (w decyzji nie powołano daty tej ustawy) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70 z 2007 r., poz. 473 ze zm., zwana dalej Ualko). W uzasadnieniu wskazano, że informujący o naruszeniach prawa w związku z prowadzoną sprzedażą napojów alkoholowych P. S. przedstawił nagrania filmowe, z których wynika, że napoje podawano i sprzedawano w sklepie, że dochodziło do spożycia napojów w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca sprzedaży, załatwiano potrzeby fizjologiczne nieopodal wejścia do sklepu. T. N. w trakcie postępowania stwierdził, że P. S. jest z nim skłócony i nagrane zdarzenia miały powstać z jego inspiracji. Przesłuchano w charakterze świadków dwie osoby, które wedle przedsiębiorcy miały otrzymać celowo pieniądze na zakup piwa w jego sklepie. Zasięgnięto informacji od samorządu mieszkańców, straży miejskiej i policji w aspekcie ewentualnych skarg i interwencji związanych z prowadzoną przez T. N. sprzedażą napojów alkoholowych, a według udzielonych informacji takich zdarzeń nie było. W ocenie organu I instancji ujawnione dowody wykazują, że przedsiębiorca prowadził sprzedaż napojów alkoholowych sprzecznie z warunkami zezwolenia, albowiem opiewało ono na sprzedaż takich napojów oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przeprowadzone przesłuchanie świadków nie doprowadziły do udowodnienia, aby P.S. umyślnie aranżował zdarzenia nagrane kamerą w takim zakresie, w jakim ujawniono spożywanie piwa w sklepie i w bezpośrednim jego otoczeniu. Od powyższej decyzji odwołał się, działający przez pełnomocnika radcę prawnego E. C. – T. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wadliwości postępowania dowodowego, pozbawienia prawa do czynnego uczestniczenia w postępowaniu, braku uwzględnienia okoliczności związanych ze złożeniem zawiadomienia o podstawie do prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez P. S., naruszenie art. 107 k.p.a. W odwołaniu podniesiono także naruszenie powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w aspekcie zasadności przyjęcia, że również celowe zaaranżowanie przez osobę skonfliktowaną z przedsiębiorcą zdarzenia polegającego na spożywaniu piwa w obrębie punktu sprzedaży, jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. W petitum odwołania wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i "orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania", względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do odwołania dołączono oświadczenia dwóch osób, które miały być nagabywane przez P. S., aby spożywać piwo w obrębie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez P. N. Rozpoznając to odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją z [...].01.2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując się w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 Ualko. Kolegium zrekapitulowało stan faktyczny sprawy, następnie przytoczyło brzmienie tych przepisów Ualko, które normują problematykę cofnięcia zezwolenia, a cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne w każdym przypadku, gdy wystąpi jedna z sytuacji opisanych w art. 18 ust. 10 Ualko. Podkreślając, że posiadane przez odwołującego się zezwolenie zawierało warunek, aby sprzedaż napojów alkoholowych odbywała się bez możliwości ich spożycia w miejscu sprzedaży, organ odwoławczy naprowadzał, że w świetle judykatury wystarczy jednokrotne naruszenie przepisów Ualko w tym zakresie, aby cofnąć zezwolenie. W ocenie Kolegium eksponującego obowiązki organu w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego, co miało wpływ na przeprowadzone czynności i treść podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowano następnie prawidłowość zawiadomienia odwołującego się o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu ze świadków, wadliwie zaniechano przesłuchania w charakterze świadka P. S., za niewystarczające uznano sporządzenie notatki ze złożenia przez niego oświadczenia. Uznano zarzut odwołania o braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Stwierdzono także, iż organ I instancji wadliwie powołał się na dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a, który w sprawie nie miał zastosowania, dodatkowo nie wyjaśniono treści przepisów prawa materialnego, które zostały powołane w podstawie prawnej zakwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia. Te uchybienia uznano za nie pozwalające organowi II instancji na wydanie decyzji merytorycznej, a wyłącznie kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję pełnomocnik T. N. zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ odwoławczy od wydania decyzji merytorycznej, mimo iż w jej ocenie sprawa wymagała jedynie przesłuchania świadków, naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 1 i 6 Ualko poprzez jej błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne w każdym przypadku, gdy wystąpi jedna z sytuacji opisanych w tym przepisie oraz naruszenia zasad ogólnych k.p.a. ujętych w art. 6-8 tej ustawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności zaakceptował takie rozumienie Ualko, że nawet sprowokowanie i spowodowanie przez osobę niechętną prowadzenia legalnej sprzedaży napojów alkoholowych przez przedsiębiorcę faktu spożycia napoju alkoholowego w sąsiedztwie punktu sprzedaży, prowadziłoby zawsze do cofnięcia zezwolenia. W dalszej części skargi zarzucono organowi odwoławczego, iż wadliwie nie orzekł co do istoty sprawy, a jedynie "skasował" decyzję I instancji, podczas gdy wystarczyło przesłuchać świadków. W odpowiedzi na skargę SKO, działające przez skład orzekający tego organu, wniosło o jej oddalenie. Kolegium w obszernym stanowisku polemizuje z zarzutami skargi, podkreślając że stwierdzenie naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] wielu przepisów procesowych w zakresie postępowania dowodowego uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji, notabene zgodnie z alternatywnym wnioskiem odwołania. Odpierając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego SKO podkreśla, iż wina podmiotu posiadającego zezwolenie nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej właściwemu organowi cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, stanowi zaś podstawę odpowiedzialności karnej na mocy Ualko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Kontroli podlega decyzja SKO wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] cofającego zezwolenie na sprzedaż o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja organu II instancji w podstawie prawnej wskazuje na art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). Nie jest to jednak stanowisko jedyne, przeciwnicy takiego poglądu afirmują tezę, iż decyzja z art. 138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana w sposób wyjątkowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia..., Kraków 2000, s. 766). Trzeba tu jednak zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte tego rodzaju brakami, które wymagają jego uzupełnienia "w znacznej części". Godzi się po pierwsze zauważyć, że to strona skarżąca domagała się w odwołaniu alternatywnie wydania takiego rozstrzygnięcia. Odwołanie zawierało obszerne zarzuty wadliwości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, a także wniosek o przeprowadzenie przesłuchania pracowników sklepu, prawidłowe i wnikliwe przesłuchanie świadków D. Ł., Z. K., P. S., skarżącego i ewentualnie innych osób, w aspekcie okoliczności spożywania piwa w obrębie punktu sprzedaży. Do odwołania dołączono oświadczenia D. S. i P. L., którzy mieli posiadać istotne wiadomości w sprawie. Ilość tych czynności procesowych wskazuje, że zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, a wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w istocie trafnie ocenił, że postępowanie wyjaśniające nie może zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem organ odwoławczy mógłby przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, stosowanie tego przepisu jest wszakże możliwe i uzasadnione, tylko wówczas, gdy wykluczy się, że zakres uzupełnienia nie będzie dotyczył jego "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 12 k.p.a. Z tego względu zarzuty skargi eksponujące naruszenie przepisów procesowych Sąd uznaje za nieuzasadnione. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. SKO. Przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia przepisów Ualko w aspekcie przesłanek cofnięcia udzielonego zezwolenia poza przytoczeniem treści przepisów oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń Składu Orzekającego. Kolegium po dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego podkreśliło, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można rozstrzygnąć sprawy, w szczególności brak jest dostatecznego wyjaśnienia czy w sprawie doszło do spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie przesądził kwestii zasadniczej, czy istotnie było tak, jak utrzymuje strona skarżąca, że to P. S. "aranżował" tego typu zachowania nabywców napojów alkoholowych, które polegały na spożywaniu zakupionych napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży i utrwalał je na nośniku, aby zarzucać przedsiębiorcy nieprzestrzeganie warunków zezwolenia, czy też zachowania takie miały miejsce bez inspiracji P. S., a obciążają przedsiębiorcę lub osoby działające na jego zlecenie. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji, przedwczesne. Skutkiem uchylenia decyzji organu I instancji jest i to, że przedsiębiorca nadal posiada stosowne zezwolenie. Sąd aprobuje pogląd wyrażony w judykaturze, że przy założeniu nieprzestrzegania przez sprzedającego warunków wydanego mu zezwolenia w postępowaniu o cofnięcie tego zezwolenia wykazać należy w sposób dostatecznie wyraźny, że uchybianie ustalonym warunkom było świadome, potwierdzane wyraźną lub domniemaną wolą (por. wyrok NSA z 21.08.1998 r., II SA/Wr 1078/97, niepubl.). Paradoksalnie, ale strona skarżąca nie dostrzega pewnej sprzeczności w swym rozumowaniu, skoro SKO abstrahowałoby od jakichkolwiek okoliczności, jakie miały towarzyszyć sprzedaży napojów alkoholowych i ich spożywania w punkcie sprzedaży skarżącego przedsiębiorcy jak to utrzymuje strona skarżąca, to wobec dopuszczenia dowodu z nagrania takich zdarzeń, bezprzedmiotowym byłoby uchylanie zaskarżonej decyzji i nakazywanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, po to właśnie, aby wyświetlić te okoliczności. Uznając skargę za nieuzasadnioną, należało ją oddalić na zasadzie art. 151 Ppsa.