II SA/Rz 368/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." stwierdził, że odwołanie J. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] jest niedopuszczalne. Wskazane postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 31 października 2011r. - skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – H. R. wskazała na fakt dopuszczenia się przez Z. D. samowoli budowlanych na działce nr 289/19, wyrażając niezadowolenie z powodu braku stosownych działań organu w tym przedmiocie, przez co - jej zdaniem - sprawa ma "charakter przewlekły". Zwróciła się z pytaniem o sposób zakończenia sprawy rozbiórki innej samowoli budowlanej, której Z. D. dopuściła się na działce nr 289/26. W związku z przedłożeniem w organie pełnomocnictwa, udzielonego przez H. R. synowi J. P., PINB w piśmie z dnia 15 listopada 2011r. znak: [...], skierowanym do wymienionego pełnomocnika, odpowiadając na skargę H. R. z dnia 31 października 2011r. podniósł, że: - w sprawie samowoli budowlanej na działce nr ewid. 289/26 w W. przeprowadzone zostaną w dniu 17.11.2011r. oględziny rozbiórki szopy na drewno opałowe, - w sprawie samowoli budowlanych na działce nr ewid. 289/19 podjęte zostaną niezwłocznie czynności kontrolne, o których wynikach pełnomocnik zawiadomiony zostanie odrębnym pismem. Następnie w piśmie datowanym 30 stycznia 2012r. PINB poinformował pełnomocnika H. R., iż w dniu 21.12.2011r. oraz w dniu 3.01.2012r. przeprowadzona została kontrola legalności drewnianych budynków gospodarczych wybudowanych na działce nr ewid. 289/19 w W. W jej wyniku ustalono, że budynki te powstały przed zlikwidowaniem Państwowych Gospodarstw Rolnych, a ich majątek został przejęty przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z obowiązującym w czasie ich budowy rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w szczególności z jego § 9 ust. 3 pkt 2 lit. b oraz § 19 ust. 1 pkt 1, na ich realizację nie było wymagane pozwolenie na budowę. Obecnie obiekty te znajdują się w dobrym stanie technicznym, dlatego też postępowanie wyjaśniające zostało zakończone. Organ zaznaczył także, iż ustalił, że tak H. R., jak i jej pełnomocnik J. P. nie są współwłaścicielami działki nr ewid. 289/19. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych w piśmie z dnia 31 października 2011r. kwestii PINB wskazał, że w dniu 17.11.2011r. na działce nr ewid. 289/26 przeprowadzono kontrolę, która potwierdziła likwidację znajdującego się na tej działce samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego, dlatego decyzją z dnia [...].11.2011r. znak: [...] postępowanie w tej sprawie zostało umorzone, zaś o jego przebiegu pełnomocnik był na bieżąco informowany. Organ dodał, iż obecnie toczy się jeszcze postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2011r. znak: [...]. Uznając pismo PINB z dnia 30 stycznia 2012r. za decyzję administracyjną H. R., zastępowana przez J. P., wniosła do WINB odwołanie od niej. Zarzuciła w nim, iż budynki na działce nr ewid. 289/19 w rzeczywistości powstały po roku 1991 i mają najwyżej 5 lat, zaś Z. D. poświadczyła nieprawdę w tym zakresie. Zarzuciła nadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonej przez nią w piśmie z dnia 31 października 2011r. kwestii ogrodzenia na elementach trwałych. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. WINB stwierdził niedopuszczalność tego odwołania uznając, że pismo PINB z dnia 30 stycznia 2012r. nie zawiera wszystkich wymaganych art. 107 § 1 K.p.a. elementów pozwalających na przyjęcie, iż stanowi ono decyzję administracyjną. WINB podniósł, że kwestionowane pismo jest uzupełnieniem odpowiedzi z dnia 15.11.2011r. oraz informacją o sposobie załatwienia skargi H. R. z dnia 31.10.2011r., o której mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Jest to zatem czynność materialno-techniczna nie stanowiąca rozstrzygnięcia, od którego przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania. Z uwagi zatem na brak przedmiotu zaskarżenia oraz mając na uwadze bezwzględny charakter art. 134 K.p.a. koniecznym stało się – w ocenie WINB - stwierdzenie na jego podstawie niedopuszczalności wniesionego przez H. R. odwołania. H. R. działając przez pełnomocnika J. P. zaskarżyła postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 127 K.p.a. poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania z powodu uznania, że kwestionowane pismo PINB nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zarzuciła także niewłaściwe zastosowanie art. 134 K.p.a. Skarżąca podniosła, że z zeznań Z. D. wynika, że budynek postawiony został w 2006r. tzn. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r., co wiązało się z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. Wyżej wymieniona nie okazała tymczasem w trakcie kontroli żadnych dokumentów dotyczących budowy. W czasie biegu terminu do ich przedłożenia rozebrała zaś przedmiotowy budynek, co skutkowało umorzeniem stępowania w sprawie. Odnośnie natomiast do innych samowoli budowlanych organ ustalił jedynie, iż objęte kontrolą budynki znajdują się w dobrym stanie technicznym, nie prowadząc postępowania w zakresie ustalenia dat ich powstania. Ze względu na powyższe skarżąca zarzuciła niewłaściwość postępowania WINB polegającego na stwierdzeniu niedopuszczalności jej odwołania z powodu braku posiadania legitymacji procesowej w sprawie. Zwróciła uwagę (powołując się na uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999r. OPS 16/980, ONSA 1999 nr 4, poz. 119), iż stwierdzenie powyższego obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270, określanej następnie jako "P.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie dopatrzył się naruszenia regulacji prawnych obowiązujących w badanym zakresie. Wymienionym rozstrzygnięciem WINB - działając na podstawie art. 134 K.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania H. R. (reprezentowanej przez syna J. P.) od pisma PINB z dnia 30 stycznia 2012r. podnosząc, iż pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu środka zaskarżenia w postaci odwołania jest kontrola tego środka w aspekcie jego dopuszczalności oraz terminowości złożenia. Odwołanie może być niedopuszczalne m. in. z przyczyn przedmiotowych, gdy np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem podjęta przez organ administracji publicznej czynność nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inną formę działania tego organu. O możliwości zakwalifikowania określonej formy działania administracji publicznej jako decyzji administracyjnej przesądza treść art. 107 § 1 K.p.a. wskazującego elementy, które decyzja winna zawierać. Elementami tymi są oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. stanowi w istocie decyzję administracyjną pod warunkiem jednak, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie orzecznictwo uznaje: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 20.07.1981r. SA 1163/81, LexPolonica nr 296866). Decyzja administracyjna stanowi zatem akt będący przejawem woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje więc indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Wydawana jest ona po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron. Przechodząc do analizy pisma PINB z dnia 30 stycznia 2012r. Sąd stwierdza, że WINB prawidłowo ocenił, iż nie jest ono decyzją administracyjną, a zatem nie przysługuje możliwość złożenia od niego odwołania, co skutkowało z kolei stwierdzeniem niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia. Jak wyżej zaznaczono, H. R. zwróciła się do PINB o wskazanie sposobu zakończenia postępowania w sprawie nałożonego na Z. D. obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, której wymieniona dopuściła się na działce nr 289/26 w W. Nadto H. R. zwróciła uwagę organu nadzoru budowlanego na kolejne samowolne budowle Z. D. mające miejsce na działce nr 289/19 w W. W odpowiedzi na powyższe PINB poinformował pełnomocnika składającej pismo, iż w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 289/26 przeprowadzone zostaną oględziny, zaś odnośnie do samowoli budowlanych na działce nr 289/19 przeprowadzone zostaną czynności kontrolne, o wynikach których organ poinformuje odrębnym pismem. W skierowanym do pełnomocnika H. R. piśmie z dnia 30 stycznia 2012r. PINB podniósł, że kontrola rozbiórki obiektu znajdującego się na działce nr 289/26 wykazała, że obiekt ten został zlikwidowany i w związku z tym postępowanie w sprawie umorzono decyzją z dnia [...] listopada 2011r. (znak: [...]). Odnosząc się natomiast do samowoli budowlanych na działce nr 289/19 organ I instancji stwierdził, że na realizację znajdujących się na tej działce drewnianych budynków gospodarczych nie było wymagane pozwolenie na budowę, a obiekty te znajdują się obecnie w dobrym stanie faktycznym, dlatego też dotyczące ich postępowanie wyjaśniające zostało zakończone. Zasadnie, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji przyjął, iż powyższe pismo tj. z dnia 30 stycznia 2012r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, jako że nie zawiera w szczególności rozstrzygnięcia, którego podstawą mogłyby być przepisy procesowe bądź przepisy prawa materialnego (Prawo budowlane). Jak wynika z jego treści, odnosi się ono do dwóch kwestii, z tym że w każdej z części ma ono bez wątpienia tylko i wyłącznie informacyjny charakter. W zakresie samowoli budowlanej na działce nr 289/26 PINB wskazuje bowiem H. R., iż postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją umarzającą je (z dnia [...].11.2011r.). W odniesieniu natomiast do obiektów położonych na działce nr 289/19 organ I instancji podaje, iż postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało zakończone wobec dobrego stanu technicznego obiektów oraz braku obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wzniesienie w trakcie ich budowy. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż wskazane wyżej pismo PINB pozbawione jest władczego elementu, który polegałby na kreowaniu jakiegoś uprawnienia lub też obowiązku w stosunku do H. R. Stwierdzenie niepowiązane z żadnymi nakazami czy obowiązkami wobec strony, niewątpliwie nie może zaś zostać uznane za podlegające zaskarżeniu rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu wskazać, że oprócz czynności mających na celu załatwienie sprawy, organ administracji może także, na żądanie strony, udzielać jej informacji o toku postępowania. W niektórych sytuacjach informacje tego rodzaju organ może także kierować do osób, którym przymiot strony nie przysługuje. Pismo zawierające je nie rodzi jednakże po stronie osoby, której informacji takich udzielono uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy treść informacji z różnych względów nie odpowiada jej oczekiwaniom. W oparciu o powyższe należy – zdaniem Sądu – stwierdzić, że w okolicznościach niniejszego postępowania stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a., wynikające z braku istnienia aktu organu pierwszej instancji (decyzji), który podlegałby kontroli instancyjnej było uzasadnione. Podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest bowiem – jak już wskazano - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. W rozpoznawanej sprawie, co podkreślano, brak charakteru decyzji administracyjnej w odniesieniu do pisma organu pierwszej instancji z dnia 30 stycznia 2012r. wynika z faktu, iż pismo to nie stanowiąc o jakichkolwiek obowiązkach czy uprawnieniach H. R. nie zawierało podstawowego elementu, bez którego decyzja administracyjna nie może istnieć, a więc rozstrzygnięcia. Miało natomiast jedynie walor informacyjny, o czym zresztą wprost stanowiła jego treść. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wskazuje, że strona błędnie twierdzi, iż przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności jej odwołania od pisma PINB z dnia 30 stycznia 2012r. stanowiło ustalenie braku posiadania legitymacji procesowej. WINB w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012r. w sposób jasny wytłumaczył stronie powody, które legły u podstaw uznania, że kwestionowane pismo organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, czego konsekwencją było wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.