II SA/Rz 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. Ł. i J. Ł. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 369/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania A.Ł. i J.Ł., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2010 r. Nr [...] orzekającą o : 1) odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta J. – obręb nr [x] w przedmiocie granic działki nr [..], 2) umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta J. obręb [x] w zakresie granic działki nr [..]/4. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., art. 7b ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte było na wniosek H. Ł., A.Ł. i J. Ł. z dnia 2.04.2008 r., dotyczący przywrócenia granicy działek nr [..]/4 i [..] z działkami [..], [..] i [..] obr. [x] w J. do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów. Postępowanie było zawieszone wobec śmierci H.Ł. Po ustaleniu jej następców prawnych i podjęciu postępowania J.Ł. złożył wniosek o wyłączenie pracownika organu F.G. od prowadzenia sprawy z uwagi na wątpliwości co do jego bezstronności. Wniosek ten został załatwiony odmownie, stosownym postanowieniem Starosty [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. z powodu braku uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na istnienie wątpliwości co do bezstronności pracownika. Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. Nr [..] Starosta [..] odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta J. – obręb nr [x] w zakresie granic działki nr [..] oraz umorzył postępowanie w zakresie granic działki nr [..]/4 jako bezprzedmiotowe. W odniesieniu do działki nr [..]/4 przyjął, że powstała ona z pierwotnej działki nr [.]/1 o pow. 0,5078 ha , która w wyniku przeprowadzonej w 1992 r. modernizacji ewidencji gruntów miasta J. zmieniła oznaczenie na działkę nr [..] o pow. 0,5086 ha i została następnie podzielona na działki nr [..]/1 o pow. 0,4707 ha – własności H.Ł. i [..]/2 o pow. 0, 0379 ha – własności Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w J. sp. z o.o. Działki te w 2000 r. były przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [..], który decyzją z dnia 25 stycznia 2000 r. Nr [...] wprowadził zmiany w zakresie ich powierzchni (działka [..]/1 – nowa powierzchnia – 0,4681, działka [..]/2 – nowa powierzchnia – 0,0405) oraz w zakresie przebiegu granic działki nr [..]/1 i [..]/2. Przebieg granic został uwidoczniony w protokole granicznym podpisanym przez zainteresowane strony 25.06.1999 r. Następnie działka nr [..]/1 podzieliła się na działki nr [..]/3 i [..]/4. W związku z tym organ stwierdził, że w obrocie prawnym istnieje rozstrzygnięcie o stanie ewidencyjnym w zakresie granic i powierzchni działki nr [..]/1 (wspomniana decyzja z 25.01.2000 r.), z której powstała działka nr [..]/4 i kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe. W odniesieniu natomiast do odmowy aktualizacji operatu w zakresie granic działki nr [..], organ stwierdził, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów wskazujących na nieprawidłowe wykazanie granic tej działki, które zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mogłyby stanowić podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Brak jest również w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w J. powoływanych we wniosku opracowań geodezyjnych, w tym o znakach [..] i [..]. Odwołanie od tej decyzji, zawierające także zażalenie na postanowienie o odmowie wyłączenia F.G. od udziału w postępowaniu złożyli A.Ł. i J.Ł. Odwołujący wskazali na brak bezstronności tego pracownika, który odrzuca wnioski składane w toku postępowania, natomiast oferuje wykonanie usług geodezyjnych odpłatnie, a ponadto zarzucili rozpatrzenie ich wniosku wyłącznie w oparciu o art. 24 § 1 k.p.a., podczas, gdy podnieśli oni okoliczności skutkujące wyłączeniem z art. 24 § 3 k.p.a. Zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji dotyczą wydania jej bez wyjaśnienia innych spraw toczących się z wniosku odwołujących, m. in. zabudowania działki nr [..]/4 i wymiaru podatku. Odwołujący podnoszą też brak rozpatrzenia ich wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia spraw o nr [..] i [..]. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2010 r., a także postanowienie tegoż organu odmawiające wyłączenia pracownika. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości dokonania zmian w ewidencji z uwagi na brak dowodów nieprawidłowego przebiegu granic i wskazał na ustalenia tego organu co do stanu ewidencyjnego działek [..]/4 i [..], również w zakresie granic tych działek i granicy działki [..] z działkami sąsiednimi. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] stwierdził również, że zgodnie z § 86 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków, żądając modyfikacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, strona może przedłożyć dodatkowe dowody w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, opracowanej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego na jej zlecenie i koszt. Taka dokumentacja może stanowić podstawę do ewentualnego wprowadzenia zmian w operacie. W odniesieniu do kwestii odmowy wyłączenia pracownika, organ stwierdził, że powody wyłączenia wynikają z rozdziału 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że działania organu I instancji w sprawie wyłączenia głównego specjalisty F. G. od udziału w prowadzonym postępowaniu były prawidłowe. Organ ten rozpoznał zastrzeżenia dotyczące bezstronności pracownika w załatwieniu sprawy i stwierdził, że wnioskodawcy nie uprawdopodobnili okoliczności, mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w tej sprawie. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.Ł. i J.Ł., zarzucając organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. Podtrzymali podniesione już w odwołaniu zarzuty dotyczące wyłączenia pracownika i odmowy rozpatrzenia ich wniosku dotyczącego zawieszenia postępowania, wskazując jednocześnie, że w aktach sprawy brak jest tego wniosku o zawieszenie z 16.12.2010 r., za którego ukrycie może być odpowiedzialny pracownik – F.G. Organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, doręczając skarżącym zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy już po wyznaczonym terminie do takiego zapoznania się. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających (art. 20 cyt. ustawy). Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 cyt. ustawy i § 46 cyt. rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z dnia 19.04.2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z dnia 6.08.2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz ze skargą A.Ł. i J.Ł. wynika, że z wniosku skarżących przed Starostą [...] toczyło lub toczy się kilka spraw dotyczących wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wniosek, do którego odnosi się zaskarżona decyzja dotyczył "przywrócenia granicy pomiędzy działkami [..]/4 i [..] z działkami [..], [..] i [..] do stanu sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów wykonanej w 1992 r.,", a skarżący powoływali się na dokumenty przyjęte do zasobu ewidencyjnego i udokumentowane w sprawach [..] i [..]. Umarzając postępowanie "w zakresie granic działki [..]/4" organy uznały, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2000 r., z zatem postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Stan taki nosi miano powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a dla jego zaistnienia istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu spraw. Bezprzedmiotowość postępowania istnieje w sytuacji, gdy żądanie takiej samej treści zostało już wniesione uprzednio, a sprawa została załatwiona decyzją. W przypadku zatem ustalenia, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu – tj. podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony – postępowanie podlega umorzeniu. Wydanie ponownej decyzji w takiej sprawie skutkowałoby bowiem stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co słusznie wywodzi organ I instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy kwestia tożsamości żądania strony budzi jednak wątpliwości. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii decyzji Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2000 r., Nr [...] wynika, że w pkt 1) i 2) orzeka ona o zmianie powierzchni działek nr [..]/1 i [..]/2, natomiast w pkt 3) wprowadza zmianę przebiegu granicy działki nr [..]/1 z działką nr [..]/2. Działka nr [..]/4, której dotyczył wniosek skarżących w niniejszej sprawie powstała co prawda z podziału działki [..]/1, jednakże jest odrębną działką, o innych niż działka [..]/1 granicach. Ponadto powołana decyzja wprowadza zmianę przebiegu granicy działki nr [..]/1 wyłącznie z działką nr [..]/2, podczas gdy żądaniem skarżących w kontrolowanej przez Sąd sprawie objęte były granice z działkami nr [..] oraz [..], [.] i [.]. Ta zresztą kwestia, w ocenie Sądu, też budzi wątpliwości. Jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do akt sprawy, działka nr [..]/4 graniczy z działkami [..], [..], [..], [.]/3 i [..], zaś działka nr [..] – z działkami [..]/4, [..], [.] i [.]. Nie wiadomo więc, czy "przywrócenie granicy działek nr [.]/4 i [.] z działkami [.], [.] i [.] obr. [x]" dotyczyć ma granicy tylko działki [.]/4 z wymienionymi czterema działkami ([.] ,[.], [.] i [.]), czy tez zarówno granicy działki [.]/4, jak i [.] z działkami [.], [.] i [.], jednakże działka nr [.] nie graniczy z działką nr [.]. Brak wyjaśnienia tej zasadniczej dla sprawy kwestii - zakresu żądania strony wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), który zobowiązuje organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotną wadą prowadzonego postępowania jest też brak odniesienia się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. Zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżący podnoszą, że taki wniosek, złożony 16.12.2010 r., nie został dołączony do akt sprawy i rozpatrzony. Narusza to określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazującą "ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa", co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III S.A. 729/84, ONSA 1984/2/117. Za słuszne też uznał Sąd uwagi skarżących, że Starosta [..], rozstrzygając ich wniosek o wyłączenie F.G. od udziału w prowadzonym postępowaniu, powołał się wyłącznie na brak przesłanek z art. 24 § 1 k.p.a., skutkujących obligatoryjnym wyłączeniem pracownika organu, podczas, gdy wskazywali oni inne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, określone w art. 24 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się, w zaskarżonej decyzji, do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu Starosty w kwestii wyłączenia F.G., [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] podtrzymał wadliwe, bo oparte wyłącznie na art. 24 § 1 k.p.a. stanowisko organu I instancji, nie rozpatrując podnoszonych przez skarżących powodów wyłączenia. Sąd nie dopatrzył się natomiast wskazywanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieskuteczne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.. Stosowne pismo, określające termin wglądu do akt oraz składania ewentualnych uwag i zastrzeżeń – 25.10.2010 r., zostało sporządzone przez organ I instancji w dniu 12.10.2010 r. Nawet, jeśli, jak podnoszą skarżący, zostało im doręczone po wyznaczonym przez organ terminie zapoznania, kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji dopiero w dniu 7 grudnia 2010 r. Ponadto w świetle orzecznictwa NSA zarzut taki mógłby odnieść skutek, gdyby skarżący wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z 25.04.2005 r., ONSAiWSA 2005/4/66). Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2010 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących. W postępowaniu ponownym organ ustali precyzyjnie zakres żądania skarżących sformułowany we wniosku z 2.04.2008 r. i przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim zaś wyjaśni kwestię złożonego przez skarżących wniosku o zawieszenie postępowania i rozpatrzy taki wniosek.