II SA/Rz 37/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie AWSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych skargę oddala II SA/Rz 37/04 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].11.2003r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dn. [...].10.2003r. [...] i orzekło o udzieleniu M. G. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu "C. w M. przy ul. B., oznaczając termin ważności tego zezwolenia. Decyzję doręczono stronie oraz Wójtowi Gminy W dn. [...].12.2003r. Rada Gminy [...]podjęła uchwałę [...] w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie na w/w decyzję SKO powierzając wykonanie uchwały wójtowi gminy. W wykonaniu cyt. uchwały Wójt Gminy działając imieniem tej Gminy wniósł skargę w dn.5.01.2004r. adresowaną do NSA OZ w Rzeszowie na decyzję SKO z dn. [...].11.2003r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.12 ust.1, art.18 ust.1 i 3a ustawy z dn.26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 147 z 2002r., poz.1231 ze zm.) poprzez twierdzenie, że organ właściwy do wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest właściwy do badania przesłanek spełniania limitu zezwoleń w dacie orzekania. Skarżąca kwestionuje także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) który to organ uznał, iż uchwała Rady Gminy z dn. [...].08.2003r. Nr [...] nie może być podstawą orzekania w sprawie z uwagi na brak jej promulgacji. W tym zakresie powołano się na stanowisko doktryny (nie wskazując na żadne przykład) oraz na praktykę organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Co do kwestii posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO skarżąca wskazała, iż pozostawienie jej w obiegu prawnym utrwali w praktyce stanowisko tego organu, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy nie będzie uwzględniana przez SKO przy okazji rozstrzygania spraw. Skarżąca powołała się w tym zakresie na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dn.8.10.2002r. sygn.III RN 177/01. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, powołując się na dyspozycję art.58 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa) i wywodząc iż skargę złożył wójt gminy, który orzekał w sprawie administracyjnej jako organ I instancji. Powołując się na stanowisko zajmowane w wyrokach SA/Rz 1684/01 z dn.25.10.2001r. oraz SA/Rz 146/99 z dn.18.02.1999r. SKO podnosi, że organ który orzekał w I instancji nie jest uprawniony do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Odnośnie legitymacji procesowej gminy wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowane zostało stanowisko, iż bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest strona postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje wójt, a to oznaczać musi brak uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Na rozprawie pełnomocnik SKO zmodyfikował wniosek wnosząc o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy [...] wpłynęła do sądu w dn.5.01.2004r. (prezentata wpływu), przeto do jej rozpatrzenia będą miały zastosowanie przepisy Ppsa (Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest sprawa legitymacji procesowej Gminy w zaskarżeniu decyzji SKO z dn. [...].11.2003r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych M. G. Bezprzedmiotowym jest przy tym wniosek SKO aby odrzucić skargę, a to z tego powodu, że wnoszącym jest wójt gminy. Z samego oznaczenia skargi, z uchwały Rady Gminy z dn. [...]12.2003r. Nr [...], wynika niewątpliwie iż skarżącą jest gmina, a nie jej wójt. Nietrafne jest także co do zasady stanowisko kolegium, wnoszące o odrzucenie skargi z przyczyny braku interesu prawnego, z powołaniem się na dyspozycję art.58 § 1 pkt 6 Ppsa. Cyt. przepis stanowi o odrzuceniu skargi przez sąd administracyjny Jeżeli z innych przyczyn wniesienia skargi jest niedopuszczalne". Te inne przyczyny muszą być odmienne, od wymienionych enumeratywnie w art.58 § 1 pkt 1-5 Ppsa. Brak interesu prawnego nie jest jednak przesłanką do uznania, że wniesienia skargi jest niedopuszczalne, ale stanowi przesłankę do oddalenia skargi. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, wedle którego skarga podlega oddaleniu, jeżeli skarżący nie miał żadnego interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dn.27.09.2000r., II SA 2109/00 (OSP Nr 6/2001, poz.96). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje. W myśl art.50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art.50 § 2 Ppsa). Brak w skardze powołania się na ustawę szczególną, która przyznawałaby gminie prawo wnoszenia skargi, na decyzję wydaną przez organ II instancji w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z tej przyczyny należy zbadać interes prawny Gminy [...] we wniesieniu skargi na przedmiotową decyzję SKO. Pojęcie interesu prawnego nie jest definiowane, najczęściej upatruje się tego interesu w pojęciu publicznego prawa podmiotowego, rozumianego jako przyznane przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (tak J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.4, Warszawa 2001, s.229). Interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Poszukiwanie interesu prawnego gminy do wniesienia skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy odnieść do płaszczyzny ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta w art.41 ust.1 wskazuje, że do zadań własnych gminy należy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Realizacja zadań prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii integracji i polityki społecznej (art.41 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości...). Decyzje w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje właściwy wójt, burmistrz, prezydent miasta (art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości..). Ta konkluzja wskazuje, że ustawodawca nie przewiduje, by gmina miała mieć status podmiotu, któremu przyznano interes prawny w sprawach związanych z wydawaniem zezwoleń, a więc uprawnionych także do zaskarżania decyzji wydanych w takich postępowaniach do sądu administracyjnego. Gmina ma natomiast uprawnienie do występowania przed sądem powszechnym w sprawach związanych z naruszaniem przepisów art.131 i art.15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości..., w charakterze oskarżyciela publicznego. Warto zauważyć, że sam wójt wydając decyzję w I instancji nie traktował Gminy za stronę postępowania, nie wskazując jej w tzw. rozdzielniku do decyzji. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że Gmina nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji SKO w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja przywołana w skardze, a upatrująca interesu prawnego gminy do wniesienia skargi w chęci doprowadzenia do sytuacji, w której upadłby pogląd kolegium o tym, że uchwała Rady Gminy z dn. [...].08.2003r. nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ta wola gminy nie stanowi o istnieniu interesu prawnego we wniesieniu skargi. Powołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego odnosi się do zupełnie innej sytuacji, niż występuje w przedmiotowej sprawie i związany jest ze statusem gminy, jako właściciela nieruchomości, wobec której wydawana ma być decyzja administracyjna. Z kolei przywołanie przez SKO stanowiska zawartego w wyroku z dn.l5.10.1990r. SA/Wr 990/90 (opubl. ONSA Nr 4/1990, poz.7), a wykluczającego możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której wójt tej gminy wydaje decyzję, nie ma większego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej do wniesienia skargi sądowadministracyjnej, tę bowiem bada się na gruncie Ppsa. Kwestia posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego legitymacji strony postępowania administracyjnego, a także do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej budziła sporo wątpliwości orzeczniczych i doktrynalnych (por. L.Klat-Wertelecka: Pozycja gminy w postępowaniu administracyjnym, Comer 1998, J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis-Nexis 2004, s.91). Sąd w tym składzie wyraża pogląd, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie dają podstaw do przyjęcia tezy o dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na decyzję wydaną w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w której jako organ I instancji decyzję wydawał wójt tej gminy. Jeśli Gmina uznaje, że decyzja SKO narusza prawo miejscowe, może rozważyć wystąpienie w tej sprawie do prokuratora o podjęcie postępowania nadzwyczajnego. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 Ppsa sąd skargę oddalił.