II SA/Rz 370/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 370/05 U Z A S A D N I E N I E W dniu 18 lutego 2005 roku ,do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo C. J. określone przez niego "odwołaniem od decyzji Wójta Gminy [...]", z wnioskiem o uchylenie decyzji, bez wskazania jej numeru i daty . Odwołujący zarzucił, że Wójt Gminy [...] zezwolił na chowanie zmarłych na nieczynnym cmentarzu w miejscowości Ż., bez zezwolenia sanepidu, ochrony środowiska, ochrony zabytków i sąsiadujących z cmentarzem. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że cmentarz znajduje się w środku jego posiadłości, którą przecina gminna droga dojazdowa do działek. Od II wojny światowej cmentarz jest nieczynny. Budynek mieszkalny odwołującego, jak też czynna studnia i źródło wody pitnej położone są poniżej cmentarza. Odwołujący prowadzi gospodarstwo agroturystyczne, które jest jego jedynym źródłem utrzymania, a kondukty żałobne i pielgrzymki zakłócają jego funkcjonowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dniu 21 lutego 2005, przekazało odwołanie Wójtowi Gminy [...] celem nadania sprawie biegu. Pismem z dnia 1 marca 2005, Wójt Gminy powiadomił SKO, że w przedmiotowej sprawie nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że pozostałości cmentarza greko – katolickiego w Ż. o pow. 0,19 ha figurują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zapisem "zieleń międzyosiedlowa" i otoczone były strefą ochronną. Aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy zawiera takie same zapisy. Cmentarz uznany jest za obiekt zabytkowy, lecz nie jest wpisany do rejestru zabytków. Droga biegnąca wśród działek C. J. prowadzi do cmentarza, który nie jest użytkowany, niemniej stanowi miejsce odwiedzane przez krewnych dawnych mieszkańców i turystów. W 2004 roku C. J. zamknął drogę do drogi gminnej i cmentarza. Pochówek, który był przyczyną wniesienia odwołania miał miejsce 12 lutego 2005 r., na podstawie pisma Wójta, w którym wyraża na to zgodę. Pismo to, z dnia 11 lutego 2005 roku, poprzedzone było konsultacjami telefonicznymi z Wydziałem Ochrony Środowiska w L. i Powiatową Stacją Sanitarno Epidemiologiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 127 k.p.a. strona może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Pojęcie decyzji administracyjnej zawiera przepis art. 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., którą jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej. W sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na pochówek na cmentarzu w Ż. nie ma wymogu wydania decyzji administracyjnej. Cmentarz ten należy do mienia komunalnego. W przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja, nie było nią też pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2005 roku. Wobec braku rozstrzygnięcia organu I instancji, które mogłoby być uznane za decyzję administracyjną, zachodzi niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł C. J., zarzucając obrazę prawa materialnego polegającą na błędnych ustaleniach stanu faktycznego oraz błędną interpretację przepisów prawa, a w szczególności rażące naruszenie przepisów k.p.a. oraz art. 5 i 6 ustawy z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Skarżący zarzucił, że pochówek na przedmiotowym cmentarzu odbył się w dniu 12 lutego 2005 roku w warunkach urągającym powszechnie przyjętym normom w tym zakresie. Cmentarz od II wojny światowej jest nieczynny. W 1986 roku skarżący kupił od Gminy [...] ziemie wokół tego cmentarza ,w celu prowadzenia działalności agroturystycznej. Gmina wydając zgodę na działalność nie widziała żadnych przeciwwskazań. Zgodnie z art. 6 ustawy z 31 stycznia 1959 roku, użycie terenu cmentarnego po jego zamknięciu na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochówku. Po upływie tego terminu wójt może wydać decyzję o użyciu terenu cmentarnego na inny cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Cmentarz znajduje się w środku posiadłości skarżącego, którą przecina gminna droga dojazdowa do działek i cmentarza. Poniżej cmentarza usytuowany jest budynek mieszkalny, gospodarstwo, studnia oraz źródło wody. Zgodnie z art. 5 w/w ustawy cmentarze powinny znajdować się na terenach ogrodzonych, odpowiednich pod względem sanitarnym. Nadto – w drodze rozporządzenia ustalane są warunki określające szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, szczególnie mieszkaniowych, odległość od źródeł wody oraz warunki co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. W chwili zakupu terenu, nie był on ogrodzony i nikt się nim nie interesował. Skarżący osobiście ogrodził ten teren i pomógł odnowić nagrobki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismo Wójta Gminy z dnia 11 lutego 2005 roku skierowane do proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej w C. dotyczące pochówku na byłym cmentarzu w Ż. nie jest decyzją administracyjną od której przysługuje środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2002 r./ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie tym przepisem sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jaj nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności jest w rozpatrywanej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] marca 2005 roku stwierdzające niedopuszczalność odwołania C. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 roku dotyczącej zezwolenia na chowanie zmarłych na nieczynnym cmentarzu w miejscowości Ż. Organ odwoławczy uznał, że pismo to nie nosi cech decyzji administracyjnej i stwierdził, że nie jest dopuszczalne od niego odwołanie. Sąd nie podziela stanowiska tego organu. Przepis art. 107 k.p.a. wymienia składniki decyzji administracyjnej. Niewątpliwie pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2005 roku nie zawiera wszystkich wymienionych tam elementów, niemniej orzecznictwo NSA dopuszcza, by pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji były orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy /vide: wyrok NSA z 15.03.2001 r. V SA 2938/99 LEX nr 51259/. W ocenie Sądu pismo Wójta Gminy zawiera oznaczenie organu ,który je wydał, adresata – Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej w C. oraz rozstrzygnięcie, którym jest wyrażenie zgody na dokonanie pochówku na byłym cmentarzu w Ż. Pismo Wójta nie zawiera uzasadnienia, jednak przepis art. 107 § 4 k.p.a. dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadku uwzględnienia w całości żądania strony. Z akt sprawy, a w szczególności pisma Wójta Gminy z dnia 1 marca 2005 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że przedmiotowe pismo Wójta z dnia 11 lutego 2005 r. uwzględniło w całości żądanie wnioskodawcy. W ocenie Sądu, postanowienie organu odwoławczego jest przedwczesne, bowiem sprawa wymaga rozważenia szeregu kwestii. Wójt Gminy w swoim piśmie wyrażając zgodę na pochówek – określa cmentarz w Ż. jako "były". Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz. U. Nr 23, poz. 295, z 2000 r./ w art. 1 ust. 1 pkt 4 stanowi, że o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy lub rada miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Jeżeli cmentarz w Ż. jest cmentarzem zamkniętym, należy ustalić, do kiedy był on czynny i kiedy zapadła uchwała o jego zamknięciu. Skarżący wskazał na fakt, że przedmiotowy cmentarz jest nieczynny od II wojny światowej. Ta okoliczność także wymaga wyjaśnienia, a dodać należy, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 17 marca 1932 roku o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu /Dz. U. nr 35 z 5 kwietnia 1932 r./ w art. 6 ust. 1, stanowiła, że zakładanie, rozszerzanie i zamykanie, jak też ich utrzymanie i zarządzanie nimi jest prawem i obowiązkiem gminy, bądź utworzonego w tym celu związku gmin.... O zakładaniu, rozszerzaniu i zamykaniu cmentarzy przez związki gmin decydują powiatowe władze administracji ogólnej po wysłuchaniu opinii wydziału powiatowego. Wymienione wyżej pismo z dnia 1 marca 2005 roku określa przedmiotowe miejsce jako "pozostałości cmentarza greko – katolickiego o pow. 0,19 ha, figurujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zapisem – zieleń osiedlowa, otoczony strefą ochronną". Jeżeli są to zatem pozostałości cmentarza, nie spełniającego obecnie swojej funkcji, należy ustalić, na jakiej podstawie zezwolono na pochówek w dniu 12 lutego 2005 r. W świetle przepisu art. 12 ust. 3 obowiązującej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, groby ziemne i groby murowane, przeznaczone na składanie zwłok i szczątków ludzkich, mogą się znajdować tylko na cmentarzach. Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach. Nie jest dopuszczalne grzebanie zmarłych na prywatnych posesjach (vide: wyrok NSA z 19 maja 1997 r. SA/Ka 1717/95). W świetle przytoczonych przepisów ,żadnego znaczenia nie ma w sprawie fakt, że pochówek w dniu 12 lutego 2005 roku dotyczył skremowanych zwłok. Na marginesie należy dodać, że Wójt Gminy [...] określa przedmiot sprawy jako pozostałości cmentarza, uznane za obiekt zabytkowy. Ta okoliczność również wymaga wyjaśnienia ,czy obiekt ten jest zabytkiem w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2003/ i czy podlega ochronie. Jeżeli natomiast cmentarz w miejscowości Ż. jest cmentarzem czynnym, wyjaśnienia wymaga okoliczność, kto nim zarządza i kto go utrzymuje, a także – dlaczego władający terenem Wójt Gminy [...], określił to miejsce jako "były cmentarz". Zgodnie z przepisem art. 2 o cmentarzach... utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów /burmistrzów, prezydentów miast/, na których terenie cmentarz jest położony. Inaczej jest z cmentarzami wyznaniowymi, za utrzymanie i zarządzanie którymi, odpowiedzialne są związki wyznaniowe /art. 2 ust. 2/. Jeżeli władający gruntem nie utrzymuje cmentarza i nie zarządza nim, wyjaśnienia wymaga, w czyim faktycznie władaniu pozostaje to miejsce i jaki ma ono charakter. Wyjaśnienia wymaga też okoliczność, czy przedmiotowy cmentarz spełnia warunki stawiane przez ustawę o cmentarzach i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Czynne cmentarze powinny bowiem znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym /art. 5 ust. 1 ustawy/. Na każdym cmentarzu powinien być dom pogrzebowy lub kostnica /art. 5 ust. 2/. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 sierpnia 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji grobów /Dz. U. Nr. 90, poz. 1013, z 2001 r./ nakłada na osoby prawne i fizyczne odpowiedzialne za utrzymanie i zarządzanie cmentarzem obowiązek prowadzenia dokumentacji w postaci księgi osób pochowanych na cmentarzu prowadzoną według numeracji narastającej lub w układzie rocznikowym, księgę grobów oraz alfabetyczny spis osób pochowanych na cmentarzu /§ 1/. Nadto – wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. określa, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. W szczególności określa wymaganą odległość cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych, studni, źródeł wody pitnej, a także wymienia warunki dotyczące ukształtowania terenu i zawartości gruntu. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali, czy pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2005 roku skierowane do Proboszcza Parafii Rzymsko – Katolickiej w C. jest decyzją administracyjną. W wypadku uznania pisma za decyzję, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powyższych wskazówek sądu odnośnie charakteru i przeznaczenia przedmiotowego terenu. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.