II SA/Rz 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 370/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi P. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].03.2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: J. F. wystąpił wnioskiem z 20.06.2009 r. do Wójta Gminy Z. o wydanie warunków zabudowy na budowę budynku usługowo-mieszkaniowego na działce nr 77 w miejscowości J. w miejsce rozebranego budynku mieszkalnego. W sprawie analizę urbanistyczną sporządził W. B., we wnioskach wskazując dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy pod planowaną inwestycję. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Na tym etapie sprawy swój sprzeciw do zamiaru inwestora zgłosił właściciel działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji – P. W., który wskazał, że inwestor wprowadził w błąd organy gminy, jako że uprzednio deklarował wyłącznie przeprowadzenie przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, podczas gdy w rzeczywistości samowolnie dokonał rozbiórki budynku. Wnoszący uwagi obawia się, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na otoczenie, a J. F. zechce uruchomić w tym miejscu sprzedaż napojów alkoholowych. Sprzeciw wobec ewentualnej sprzedaży napojów alkoholowych wyraził w piśmie skierowanym do wójta gminy także proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej pw. W. N. M. P., zastępca wójta gminy w odpowiedzi poinformował wnoszących pisma o zasadach sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy oraz o istocie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy został pozytywnie uzgodniony ze Starostą S. w zakresie ochrony gruntów rolnych postanowieniem z [...].07.2008 r., z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych postanowieniem z [...].07.2008 r., a strony zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z [...].08. 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Z. po rozpatrzeniu wniosku J. F. ustalił warunki zabudowy pod budowę budynku usługowo-mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się P. W., w wyniku rozpoznania tego odwołania SKO decyzją z [...].11.2008 r. nr [...] uchyliło decyzję wójta w całości, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie odpowiada wymogom prawa, albowiem nie zawierał załącznika graficznego, ani nie wskazywał charakterystyki zabudowy z podaniem przeznaczenia i gabarytów planowanego budynku. Zdaniem SKO również przeprowadzona analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów przepisów prawa. Zakwestionowano postępowanie organu I instancji, który nie rozpoznał wniosku P. W. o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem z jego zawiadomienia przez organem nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 77 w J.. Negatywnie oceniono uzasadnienie decyzji organu I instancji w aspekcie ustalenia nowej linii zabudowy od strony drogi gminnej oraz brak wyjaśnienia charakteru rozebranego samowolnie budynku mieszkalnego, w szczególności jego zabytkowego charakteru. Prowadząc w dalszym ciągu postępowanie Wójt Gminy Z. postanowieniem z [...].12.2008 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie ponownie wykonano analizę urbanistyczną oraz sporządzono wnioski wynikające z tej analizy. Decyzją z [...].02.2009 r. nr [...] Wójt Gminy Z. po rozpatrzeniu wniosku J. F. ustalił warunki zabudowy pod budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr 77 w J. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp), art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podał, że wydana przez organ gminy nowa decyzja jest w zasadzie identyczna z poprzednią, a wójt nie uwzględnił wskazówek zawartych w decyzji kasacyjnej SKO. Raz jeszcze eksponując samowolną rozbiórkę istniejącego uprzednio na działce budynku mieszkalnego podniósł, że nie wyjaśniono dokładnie przeznaczenia budynku w aspekcie spełniania przez niego funkcji mieszkaniowo-usługowej. P. W. eksponuje, że posiada na sąsiedniej działce budynek drewniany podobny do tego, który inwestor rozebrał, sama zaś zabudowa winna uwzględniać zabytkowy układ architektoniczny rynku w J. Odwołujący się wywodzi, że w sprawie winien wypowiedzieć się wojewódzki konserwator zabytków. Do chwili wniesienia odwołania nie wydał rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., inwestycja na działce nr 77 nie powinna być realizowana z powodu jej "wielorakich ujemnych konsekwencji dla otoczenia". Rozpoznając to odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2, w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upizp. Organ odwoławczy zrekapitulował ustalony przez I instancję stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy Upizp wyznaczające materialne przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzono, że w postępowaniu przed I instancją zachowano wymogi związane z zasadą ogólną obowiązku zachowania prawa stron do czynnego udziału w sprawie, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów, projekt decyzji został także uzgodniony przez Starostę S. i Marszałka Województwa P. Co się tyczy funkcji usługi handlu, to w ocenie SKO wystarczające było podanie przez inwestora we wniosku, że sklep ten będzie zajmował 30 m² parteru, podnoszona kwestia ewentualnej sprzedaży napojów alkoholowych w projektowanym budynku nie mogła być rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu. Wskazano ponadto, że decyzje o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków tylko w odniesieniu do obiektów lub obszarów podlegających ochronie konserwatorskiej, zaś planowana inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską, nie znajduje się na terenie, który byłby taką ochroną objęty. Wskazano ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki uprzednio istniejącego obiektu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. W. wnosząc o jej uchylenie, oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. Wniósł także o dopuszczenie dowodu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...].03.2009 r. nr [...], której kopię dołączył do skargi. Skarżący podnosi, że J. F. zakupił budynek wraz z działką nr 77 w J. deklarując początkowo wolę przebudowy budynku mieszkalnego, dokonał jednak samowolnej rozbiórki tego budynku, a następnie ubiegał się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Zarzucił, że decyzje obu instancji pominęły kwestię obowiązku współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków, albowiem pominięto, że uprzednio na tej działce istniał obiekt zabytkowy, a sama inwestycja powstaje w otoczeniu takich obiektów. W decyzji o warunkach podano takie parametry zabudowy, które burzą istniejący układ architektoniczno-przestrzenny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ raz jeszcze prezentuje stanowisko, że w sprawie nie było obowiązku w współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sprawa samowolnej rozbiórki nie ma związku z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalający warunki związany był żądaniem inwestora, zatem kwestie uprzednich deklaracji J. F., co do przebudowy uprzednio istniejącego budynku, zdaniem SKO, także nie miały znaczenia. W piśmie procesowym z 15.06.2009 r. P. W. wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Na żądanie Sądu P. W. w piśmie z 10.09.2009 r. oświadczył, że jego budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce nr 76 sąsiadującej z terenem inwestycji, nie jest wpisany do rejestru zabytków. W przekonaniu skarżącego zaliczenie do zabytku nie wymaga wydania decyzji, a decydować o tym mają cechy obiektu. Zasugerował także zasięgnięcie informacji u wojewódzkiego konserwatora zabytków odnośnie do ustalenia, jakie obiekty zabytkowe znajdują się przy tzw. rynku w J. Na żądanie Sądu SKO przekazało kopię Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. oraz kopię pisma Wójta Gminy Z., informującego, że ani budynek skarżącego – P. W., ani zabudowa rynku w J., nie zostały wpisane do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli podlega decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. ustalająca na wniosek P. F. warunki zabudowy działki nr 77 w J. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upizp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 Upizp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 Uizp), sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 Upizp). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 Upizp). W realiach przedmiotowej sprawy wymogi materialnoprawne wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały zachowane. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów, przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust. 1 Upizp. Projekt decyzji został uzgodniony ze starostą oraz z marszałkiem województwa, jako organami właściwymi do dokonania uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych. Węzłowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia ewentualnego braku uzgodnienia projektu decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Trafnie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 Upizp, mającym odpowiednie zastosowanie w ramach ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 Upizp, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Trafnie przyjął organ odwoławczy, że w sprawie nie występował ani taki obiekt, ani taki obszar objęty ochroną konserwatorską. Z pisma zastępcy wójta gminy z 17.09.2009 r. wynika, że ani budynek skarżącego, ani tzw. rynek w J., jako zespół zabudowy, nie zostały wpisane do rejestru zabytków. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., dowód z którego Sąd dopuścił na rozprawie ujęto tzw. spis zabytków architektury i budownictwa Gminy Z. (s. 40 i nast.). W spisie tym ujęto budynki drewniane zlokalizowane w J. o nr 87 (budynek skarżącego) i nr 88 (budynek samowolnie rozebrany przez inwestora), ale brak jest adnotacji, aby którykolwiek z tych budynków, lub działek, na których istnieje (istniał) były wpisane do rejestru zabytków. W odniesieniu do swego budynku, zlokalizowanego na działce nr 76, ustalenie to potwierdza sam skarżący w piśmie z 10.09.2009 r. wniesionym na żądanie Sądu. W samym Studium znajdują się sformułowania zalecające zachowanie starej, drewnianej zabudowy gminy (s. 29 Studium), koniecznością uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty remontowano-budowlane przy obiektach wpisanych do spisu zabytków w tym Studium. Rzecz jednak w tym, że z mocy art. 9 ust. 5 Upizp studium nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter wiążący wyłącznie względem organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ustalenia obszaru lub obiektu objętego ochroną konserwatorską, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27.03.2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wyznaczające zakres postępowań, w których decyzja o warunkach zabudowy powinna być poprzedzona współdziałaniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie można utożsamiać z ustaleniem obiektów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jakie zdaniem rady gminy winny podlegać ochronie konserwatorskiej. Skoro działka inwestora nie jest objęta ochroną konserwatorską w planie zagospodarowania przestrzennego, ani nie ma na niej (nie było) obiektu wpisanego do rejestru zabytków, to nie można zarzucać organowi I instancji, że ustalił warunki zabudowy, bez obligatoryjnego współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Co się tyczy sugestii skarżącego, aby to sąd administracyjny "zasięgał stosownej informacji" u wojewódzkiego konserwatora zabytków odnośnie charakteru zabudowy rynku w J., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący w piśmie z 10.09.2009 r. nie wskazał na żaden dokument, nie jest natomiast rzeczą Sądu prowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim charakterze, jaki był udziałem organów administracji przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Dodać należy, że z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...].03.2009 r., kopię której skarżący dołączył do skargi, wynika że wojewódzki konserwator zabytków udzielił informacji, iż budynek mieszkalny, który inwestor samowolnie rozebrał, nie był wpisany do rejestru zabytków. Co się tyczy zarzutu skargi, że ustalenie warunków zabudowy burzy istniejący układ architektoniczno-budowlany, wyeksponować należy, że wśród warunków zawartych w decyzji organu I instancji znalazło się ustalenie, aby architektura frontu budynku nawiązywała do historycznej zabudowy, a ponadto budynek ukształtowano jako posiadający parter i poddasze mieszkalne, zatem nawiązujące kształtem i kubaturą do otaczającej zabudowy. Ustalenia te będą wiązały organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W świetle tych warunków decyzji ten zarzut skargi nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu prawa poprzez ustalenie warunków zabudowy. Z podanych przyczyn, Sąd skargę uznał za nieuzasadnioną i ją oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.