II SA/Rz 371/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niepodejmowanie działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: "WLW", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421 – zwana "ustawą o ochronie zwierząt") w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 4 lit. a, pkt 8- 10 i ust. 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r., w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r., poz. 290, ze zm. – zwane dalej" "rozporządzeniem z 6 maja 2015 r."), art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1557, ze zm.). Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przeprowadził kontrolę w gospodarstwie należącym do K.N. zlokalizowanym w miejscowości [...] Kontrola przeprowadzona była w zakresie stosowania przepisów określonych w rozporządzeniu z dnia 6 maja 2015 r. Wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Podczas ww. kontroli stwierdzono, że K.N. nie zastosował się do nakazu podejmowania działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego tj. utrzymywania świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i ze zwierzętami domowymi; sporządzania spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki, oraz bieżącego aktualizowania tego spisu; karmienia świń paszą zabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących; wyłożenia maty dezynfekcyjnej przed wejściem do pomieszczenia, w którym utrzymywane są świnie oraz wyłożenia mat dezynfekcyjnych/zainstalowaniu niecek dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat/zainstalowanych niecek dezynfekcyjnych powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa - a także, stałego utrzymania mat dezynfekcyjnych/niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego; prowadzenia rejestru środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie; umożliwiania osobom postronnym wchodzenia do budynków, w których są utrzymywane świnie oraz wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 0,1 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa GUS tj. w wysokości 491,82 zł za niepodejmowanie działań – opisanych powyżej - w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował ustalenia, że w jego gospodarstwie wystąpiły opisane w decyzji naruszenia. Zarzucił, że kontrola była nierzetelna i odbyła się pod jego nieobecność (protokół podpisała jego matka). Zawnioskował o uchylenie decyzji. Wskazał, że poprzednie kontrole przeprowadzone w jego gospodarstwie nie wykazały żadnych naruszeń. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...],Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji WLW podniósł, że wyniki przeprowadzonej kontroli, udokumentowane w protokole nr [...] z dnia [...] października 2020 r., podpisanym przez uczestniczącą w kontroli G.N. - matkę odwołującego, wykazały, że K.N. nie zastosował się do nakazu podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego polegających m. in. - na utrzymywaniu świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i zwierzętami domowymi, - sporządzaniu spisu posiadanych świń i aktualizowaniu tego spisu, - karmieniu świń paszą zabezpieczona przed dostępem zwierząt wolno żyjących wyłożeniu maty dezynfekcyjnej przed wejściem do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie oraz wyłożeniu mat dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa. Organ podkreślił, że do protokołu kontroli nie zostały zgłoszone zastrzeżenia. W trakcie kontroli została wykonana dokumentacja fotograficzna, która stanowi załącznik do protokołu. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że niewątpliwie wynika z niego, że odwołujący nie zastosował się do nakazów i zakazów ustanowionych w rozporządzeniu. Ustalenia zawarte w protokole nie były kwestionowane, a protokół został podpisany. Zarzut, że kontrolujący wykonywali zdjęcia z daleka i nie weszli do chlewni, stoi w sprzeczności z wykonaną dokumentacją zdjęciową. Nie jest prawdą, że świnie nie mają kontaktu ze zwierzętami domowymi i wolno żyjącymi - drzwi do pomieszczeń, gdzie przebywają świnie, w dniu kontroli tj. [...] października 2020 r., były otwarte. Jak zaznaczył organ co prawda, na drodze dojazdowej do gospodarstwa była wyłożona mata dezynfekcyjna, ale nie spełniała ona swoich funkcji tj. była sucha (w stanie nie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego), za małych rozmiarów (szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa), ponadto stwierdzono brak maty dezynfekcyjnej przed wejściami/wyjściami do budynku/pomieszczenia, w których są utrzymywane świnie (szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość - nie mniejsza niż 1 m, a także stałe utrzymywanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego). Zarzut karmienia świń paszą niezabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących jest właściwy (udokumentowany dokumentacją fotograficzną), słoma przeznaczona dla zwierząt nie jest zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi (w tym ptactwem i gryzoniami). Nieprawdą jest, że w poprzednich protokołach kontroli nie były stwierdzane uchybienia. Są one wymienione w protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach [...] - [...] marca 2020 r. Organ uznał, że ujawnione nieprawidłowości stanowiły ryzyko przeniesienia wirusa afrykańskiego pomoru świń (ASFV) do gospodarstwa. W gospodarstwie tym prowadzone już były czynności kontrolne zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień/nieprawidłowości, by zminimalizować ww. ryzyko i wyegzekwować przestrzeganie w gospodarstwie wymogów weterynaryjnych określonych w prawie dla tego rodzaju prowadzonej działalności. Właściwe zabezpieczenie gospodarstw jest jednym z głównych elementów krajowej strategii walki z tą chorobą. W tych okolicznościach organ uznał, że podniesione zarzuty odwołania nie są zasadne. Wymierzona kara za stwierdzone uchybienia jest prawidłowa i adekwatna do stwierdzonych naruszeń przy uwzględnieniu rangi popełnionego czynu i jego szkodliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K.N. podtrzymał zarzuty odwołania i zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił nienależyte rozpoznanie zgłoszonych przez niego zarzutów. Podkreślił, że kontrola była wadliwa, przeprowadzono ją pod jego nieobecność, a matka nie posiadała pełnomocnictwa do reprezentowania go. W dniu kontroli - [...] października 2020 r. – został ukarany mandatem karnym. Uważa, że nie powinien być karany dwa razy za to samo. W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 365). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) – dalej zwaną "ustawą", zgodnie z którym: "kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w: art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Przepis art. 46 ust. 3 lit. 8f ustawy stanowi, że Wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może, w drodze rozporządzenia, zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 ustawy. Na podstawie powyższego upoważnienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 6 maja 2015 r. rozporządzenie w sprawie środków podejmowanych w związku z występowaniem afrykańskiego pomoru świń (Dz.U. z 2018 r., poz. 290) – dalej zwane "rozporządzeniem". W § 1 i 1a tego rozporządzenia w związku z wystąpieniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej afrykańskiego pomoru świń na obszarach wymienionych w załączniku do decyzji wykonawczej Komisji 2014/709/UE z dnia 9 października 2014 r. w sprawie środków kontroli w zakresie zdrowia zwierząt w odniesieniu do afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich i uchylającej decyzję wykonawczą 2014/178/UE (Dz. Urz. UE L 295 z 11.10.2014r., str. 63, z późn. zm.), zwanych dalej "obszarem ochronnym", "obszarem objętym ograniczeniami", "obszarem zagrożenia", nakazano podjęcie szeregu działań. W odniesieniu do miejscowości [...], która została zakwalifikowana do "obszaru ochronnego", zgodnie z cz. I załącznika do decyzji wykonawczej Komisji [...] (część gminy [...] położona na południe od linii wyznaczonej przez drogę nr [...] w powiecie [...]), nakazy obejmowały m.in.: - utrzymywanie świń w gospodarstwie: - w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i ze zwierzętami domowymi, - w odrębnych, zamkniętych pomieszczeniach, w których są utrzymywane tylko świnie, mających oddzielne wejścia oraz niemających bezpośredniego przejścia do innych pomieszczeń, w których są utrzymywane inne zwierzęta kopytne; - sporządzenie przez posiadaczy świń spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki, oraz bieżące aktualizowanie tego spisu; - karmienie świń paszą zabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych; - wyłożenie mat dezynfekcyjnych odpowiednio przed: - wejściem do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie, i wyjściami z tego gospodarstwa oraz przed wejściami do budynków lub pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie, i wyjściami z tych budynków lub pomieszczeń, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość – nie mniejsza niż 1m, - wjazdami do gospodarstwa, w których są utrzymywane świnie, i wyjazdami z tego gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość – nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa, - a także stałe utrzymywanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego; - prowadzenie rejestru środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009 r., str. 1, z późn. zm.), zwanej dalej "produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego", wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie; - uniemożliwienie osobom postronnym wchodzenia do budynków, w których są utrzymywane świnie. - wdrożenie programu monitorowania i zwalczania gryzoni. Organy inspekcji weterynaryjnej wymierzyły skarżącemu karę pieniężną w wysokości 491,82 zł, uznając, że nie podjął on działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, nie stosując się w ten sposób do nakazów określonych w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2, pkt 4 lit. a), pkt 8 – 10 i ust. 1b rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji ustalenia stanu faktycznego zostały oparte na protokole kontroli – przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...].10.2020 r. Kontrola została przeprowadzona przez starszych inspektorów weterynaryjnych – A.G. i M.Z, na podstawie posiadanych przez nie upoważnień (nie dołączono ich do akt), w obecności matki skarżącego – G.N. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącego lub jego pełnomocnika i został przez Sąd uwzględniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że matka skarżącego nie została przez niego upoważniona do reprezentowania go podczas kontroli, składania w jego imieniu oświadczeń i podejmowania czynności. W ocenie Sądu odnotowany w protokole kontroli fakt obecności G.N. podczas kontroli i wyrażenia przez nią zgody na udział w kontroli nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutków procesowych. Zgodnie z art. 19c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Dowodami są w szczególności dokumenty, oględziny, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wyjaśnienia i oświadczenia. Informacje zawarte w protokole kontroli, sposób jego sporządzenia określa art. 19d, stanowiąc w ust. 4, że jeden z egzemplarzy protokołu kontroli przekazuje się za pokwitowaniem podmiotowi kontrolowanemu, który ma prawo zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni, a także może odmówić jego podpisania (art. 19e). Z powyższego wynika, że udział podmiotu kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej – jest niezbędny w czynnościach kontrolnych. Zgodnie z art. 19f ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli podpisany został przez G.n., a zatem osobę nieupoważnioną. W tej sytuacji ustalenia poczynione podczas kontroli [...].10.2020 r. nie mogły posłużyć za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie i dowód nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia. Sąd zwraca również uwagę, że dokumentacja fotograficzna, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji nie została opisana w protokole kontroli jako jego załącznik. Trudno też jednoznacznie stwierdzić, kiedy została wykonana, natomiast jej umieszczenie w aktach sprawy (za protokołem kontroli z marca 2020 r.) zdaje się wskazywać, że została wykonana właśnie wtedy, nie zaś [...].10.2020 r. Wszystkie te okoliczności wskazują na naruszenie przez organy przepisów postepowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie dotkniętych tymi naruszeniami decyzji z obrotu prawnego. Dopiero ustalenie stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzone zgodnie z prawem czynności będą mogły stanowić podstawę decyzji i nałożenia kary. Z wszystkich tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 P.p.s.a.